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Cultura organizacional: el factor clave para la adopción de una cultura de integridad en el servicio público
Revista
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Revista de Derecho YACHAQ N.° 13
Centro de Investigación de los Estudiantes de Derecho (CIED)
Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco
ISSN: 2707-1197 (en linea)
ISSN: 1817-597X (impresa)
Fecha de recepción: 23/10/2021
Fecha de aceptación: 23/01/2022
[pp. 59-72]
[
*
]
Maestra en Administración Pública por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) México;
Diploma en Ética Gubernamental y Corporativa, anticorrupción y prevención de Conflictos de Interés,
por la Escuela Libre de Derecho, México; Licenciada en Derecho y servidora pública. Contacto: jess.
padillar@gmail.com
Cultura organizacional: el factor clave para la adopción de Cultura organizacional: el factor clave para la adopción de
una cultura de integridad en el servicio públicouna cultura de integridad en el servicio público
Organizational culture: the key factor for the adoption
of a culture of integrity in public service
Jessica Eliane Padilla RamírezJessica Eliane Padilla Ramírez[[**]]
Resumen: El artículo tiene como propósito exponer a la cultura organizacional como
un enfoque alternativo para el entendimiento y disminución de la corrupción en las or-
ganizaciones gubernamentales, toda vez que, al reconocerlas desde la complejidad de
la propia vida de la organización, conformada por la particularidad de sus costumbres,
reglas y, especialmente, sus integrantes, es posible enfrentarla desde el interior. Asimis-
mo, explica las diferencias e impacto de la Ética Pública e Integridad Pública, y propo-
ne la adopción de una cultura donde los servidores públicos se sientan identificados y
comprometidos con una actuación orientada a los valores y principios propios de su
organización: la cultura de integridad.
Palabras clave: Cultura Organizacional, Integridad Pública, Ética Pública, Corrupción.
Abstract: The article aims to expose organizational culture as an alternative approach to
understanding and reducing corruption in government organizations, since, recognizing
them from the complexity of the organization’s own life, shaped by the particularity of its
customs, rules and, especially, its members; it is possible to face it from the inside. It also
explains the differences and impact of Public Ethics and Public Integrity, and proposes
the adoption of a culture where public servants feel identified and committed to an action
oriented to the values and principles of their organization: the culture of integrity.
Key words: Organizational Culture, Public Integrity, Public Ethics, Corruption.
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INTRODUCCIÓN
En los últimos años, el Índice de Percep-
ción de la Corrupción[1] ha posicionado al país
mexicano en los lugares con calificación más
baja de la Región de América Latina y como
uno de los peores evaluados entre los integran-
tes de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos; dicha estadística, al
medir los niveles de percepción de la corrup-
ción en el sector público, refleja la apreciación
que el sector empresarial, la sociedad civil y la
sociedad en general tienen respecto del fun-
cionamiento de las instituciones públicas.
Estos resultados han dado lugar a múlti-
ples esfuerzos para combatir la corrupción, en-
tre los que destacan el cambio de gobierno ca-
racterizado por ser la primera alternancia de un
partido de centro a izquierda, la creación del
Sistema Nacional Anticorrupción, la reforma y
publicación de un conjunto de leyes dirigidas
a hacer frente a este fenómeno[2], el fortaleci-
miento de las facultades de fiscalización de la
Auditoría Superior de la Federación, así como
otras innumerables acciones.
Si bien es cierto, la corrupción es resultado
de conductas de la sociedad y de las personas
que se desempeñan en el gobierno, también lo
es que, los servidores públicos, al representar
tanto al Estado como a la ciudadanía, osten-
tan una doble responsabilidad; sin embargo,
a pesar de los múltiples intentos para mitigar
este fenómeno, no se ha encontrado el camino
efectivo para lograrlo.
Un enfoque alternativo para el entendi-
miento de este problema es la cultura orga-
[1]
El informe evaluó a 180 países en una escala donde 0 es altamente corrupto y 100 es muy limpio. En 2020,
el Índice reveló que México cuenta con una calificación de 31 sobre 100 en el nivel de corrupción percibido
dentro del sector público, colocándose en la posición 130 de 180 y, aunque estos números muestran una
tendencia positiva, no se ha alcanzado la mejor puntuación histórica, que fue de 35 puntos en 2014. https://
www.transparency.org/cpi2020
[2]
Creación de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, Ley General de Responsabilidades Ad-
ministrativas, Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y Ley de la Fiscalía General de la
República; Reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, reforma a la Ley de Fiscalización
y Rendición de Cuentas de la Federación, y reforma al Código Penal.
nizacional, toda vez que, al reconocer a las
organizaciones gubernamentales desde la
complejidad de la propia vida de la organiza-
ción, conformada por la particularidad de sus
costumbres, reglas, objetivos, metas y, espe-
cialmente, sus integrantes, será posible enfren-
tarlo desde el interior.
Desde esta perspectiva, la adopción de
una cultura donde las personas se sientan
identificadas y comprometidas con una actua-
ción orientada a los principios y valores propios
de su organización puede resultar la vía idónea
para hacer frente al problema de la corrupción;
la propuesta es: la implementación de una cul-
tura de integridad en el servicio público.
Por lo tanto, el propósito principal de este
documento es exponer y proponer a la cultura
organizacional como el factor clave para lograrlo.
I.
ALGUNOS APUNTES SOBRE LA CORRUPCIÓN
La corrupción se ha normalizado a tal
grado que, la ciudadanía y los servidores pú-
blicos la consideran como una realidad natu-
ral del gobierno, lo que deriva en un contexto
dificultoso para la legitimación del servicio pú-
blico, para la adopción de conductas éticas y
la construcción de una cultura de integridad;
pero, como bien sabemos, la consecuencia de
dicha normalización se extiende más allá de lo
mencionado, afectando incluso, el goce, dis-
frute y protección de los derechos humanos
El amplio número de estudiosos que ana-
lizan el fenómeno de la corrupción, lo hacen a
partir de diversos enfoques y proponen expli-
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carla desde todas las perspectivas imaginables,
considerándola como un problema económico,
cultural, social, político, institucional y un am-
plio etcétera. Para contar con algunas posturas,
expongo aquí las que considero relevantes.
Della Porta y Vanucci (2002, p. 86) sos-
tienen que la corrupción consiste en «aquellas
acciones u omisiones que tienen que ver con
el uso abusivo de los recursos para beneficios
privados, a través de transacciones clandesti-
nas que implican la violación de algún modelo
de comportamiento»; esta definición resulta in-
teresante al explicar los variados actos de co-
rrupción a partir de la contravención de mode-
los de comportamiento preestablecidos, lo que
puede incluir desde los sucesos que se vincu-
lan con la obtención o desviación de recursos
económicos hasta las acciones para favorecer
a ciertas personas o grupos.
Desde esta perspectiva, puede interpre-
tarse que el servidor público que comete al-
gún acto de corrupción busca posicionarse
en una situación que, por un lado, le permita
influir en la toma de decisiones y, por el otro,
recabar información privilegiada que le lleve
a encontrarse en ventaja sobre el resto; esta
conjugación de toma de decisiones y pose-
sión de información ineludiblemente derivan
en beneficios personales o privados de di-
versos tipos, desde dinero, regalos, favores,
consideraciones, privilegios y un largo etcé-
tera, pudiendo ir directamente al patrimonio
personal o al de otro. Dichos actos, precisa-
mente por contravenir los modelos de com-
portamiento legales, éticos y —quizá— socia-
les, se realizan de manera oculta.
Por su parte, Villoria e Izquierdo (2016) ex-
presan que es factible hablar de cuatro tipos
de actividades corruptas:
a) Aquellas que contravienen normas legales
y cuyo resultado son beneficios directos
para el servidor público. Estos son los ac-
tos que normalmente se entienden como
corrupción, consistiendo principalmente
en cohecho, soborno o desvío de recur-
sos, pero, estos beneficios no necesaria-
mente son económicos y, además, en su
mayoría son intangibles inmediatamente,
por lo cual, se vuelven de difícil compro-
bación y sanción.
b) Las que contravienen normas legales y
generan beneficios indirectos para el ser-
vidor público. En este supuesto, se en-
cuentran todos aquellos casos en que el
funcionario hace uso de su autoridad para
realizar actos que favorecen a otras per-
sonas, grupos o empresas y, al igual que
el caso anterior, el beneficio no necesaria-
mente es económico.
c) Aquellas que contravienen normas éticas
socialmente aceptadas y que generan un
beneficio directo para el servidor público.
Por ejemplo, los casos en que se tiene ac-
ceso a información privilegiada y esta se
proporciona a otros grupos o ciertas re-
gulaciones se definen con el objetivo de
favorecer a grupos afines, con el fin de
obtener algún beneficio.
d) Las que implican la contravención de nor-
mas éticas socialmente aceptadas y que
dan lugar a un beneficio indirecto para el
servidor público. Este supuesto es el de
más difícil control, pero igualmente común
e importante que los tres primeros; gene-
ralmente, se ve reflejado en la influencia
al definir políticas públicas, al elaborar
normas, ejecutar acciones de gobierno o,
sencillamente, hacer uso del poder para
actuar en beneficio de otros.
De las clasificaciones anteriores, es po-
sible observar que los autores toman como
punto de partida dos características concretas:
el tipo de norma que se contraviene (legal o
ética) y el tipo de beneficio que se obtiene (di-
recto o indirecto); si bien es cierto, podría con-
siderarse que la vulneración de una norma le-
gal es de mayor gravedad que la transgresión
a una norma ética, en gran parte de las leyes
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que regulan las responsabilidades de los ser-
vidores públicos se estipula que las conductas
contrarias a las disposiciones éticas pueden
ser motivo de una falta administrativa[3].
La conjunción norma legal y norma ética
tiene la ventaja de dar un mayor reconocimien-
to e impacto a los principios y valores éticos;
sin embargo, no hay que dejar de lado que di-
chos principios y valores van más allá del De-
recho y, al mismo tiempo, le sirven de base y
fin último, puesto que sin ética no hay justicia,
y sin justicia no hay Derecho.
Por otro lado, Ackerman (2000) precisa que
la corrupción puede tener sus raíces en la cultura
y en la historia, pero es, no obstante, un proble-
ma económico y político; es un síntoma de que
el sistema político está funcionando con muy
poca preocupación por el interés público gene-
ral, lo que indica que la estructura del gobierno
no canaliza eficazmente los intereses privados.
Esta postura hace referencia al elemento
en torno del cual se conduce el servicio públi-
co: la preocupación por el interés público. En el
desempeño cotidiano de los servidores públi-
cos, el interés público debe prevalecer en todo
momento, ya que, como bien sabemos, su ra-
zón de ser es el servicio a la sociedad, razón
por la cual, es requisito trasladar los intereses
privados al último escaño y desempeñarse bus-
cando en todo momento la máxima atención de
las necesidades y demandas de la sociedad.
Aunque la adopción de comportamientos
éticos depende de la voluntad individual y la
formación personal, estas conductas pueden
ser influenciadas e incluso determinadas, por
las organizaciones de las que se forma parte;
por lo que es indispensable una cultura institu-
cional que oriente el comportamiento de sus
integrantes hacia dicho fin.
[3]
Un ejemplo de ello es la Ley General de Responsabilidades Administrativas vigente en México, cuyo artículo
49, fracción I, establece que incurrirá en falta administrativa no grave el servidor público que incumpla o trans-
greda la obligación de «cumplir con las funciones, atribuciones y comisiones encomendadas, observando
en su desempeño disciplina y respeto, tanto a los demás Servidores Públicos como a los particulares con
los que llegare a tratar, en los términos que se establezcan en el código de ética».
II. NOCIONES DE CULTURA ORGANIZACIONAL
Como segundo punto, es preciso rea-
lizar un breve acercamiento al concepto de
cultura organizacional y sus características
esenciales para, de esta manera, compren-
der la importancia que representa en las or-
ganizaciones y el impacto que puede causar
en cada uno de sus integrantes.
En palabras de Ramió (1999), la cultura
organizacional es «el producto de un proce-
so dinámico por el cual los miembros de una
organización aprenden las respuestas que de-
ben dar a situaciones problemáticas» (p. 193),
y se integra de comportamientos regulares
entre los miembros de la organización, valores
dominantes aceptados, filosofía de las políticas
y las reglas del juego.
Con un enfoque similar, Robbins (2009)
define a la cultura organizacional como el «sis-
tema de significado compartido por los miem-
bros, el cual distingue a una organización de las
demás» (p. 551) y señala siete características
que, en conjunto, capturan la esencia de la cul-
tura de una organización: innovación y acepta-
ción del riesgo, atención al detalle, orientación
a resultados, orientación a la gente, orientación
a los equipos, agresividad y estabilidad.
Ambos autores tienen en común que se re-
fieren a la cultura organizacional como un «pro-
ceso» o «sistema», conceptos que se traducen
en un conjunto ordenado de reglas, principios
y fases sucesivas; asimismo, destacan la pree-
minencia de valores y comportamientos afines
de los miembros de las organizaciones. Estos
elementos reflejan la base del entendimiento
compartido que pueden alcanzar los integran-
tes de las organizaciones, dando lugar al senti-
miento de pertenencia y satisfacción.
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Por su parte, Schein (2010) describe a la
cultura organizacional de una manera diná-
mica e integradora, entendiéndola como un
aprendizaje que evoluciona en la misma medi-
da, velocidad e intensidad que la organización
a la que corresponde.
Schein puntualiza que la cultura de un
grupo debe entenderse como el aprendizaje
compartido y acumulado, que ha funcionado
lo suficientemente bien como para ser con-
siderado válido y para ser enseñado a los
nuevos miembros como la forma correcta de
percibir, pensar, sentir y creer, en relación con
esos problemas; en suma, este aprendizaje
es un sistema de creencias, valores y normas
de comportamiento que se adoptan como su-
puestos básicos y, finalmente, se realizan de
manera consciente.
Como bien lo señala (Schein, 2010), exis-
te una tendencia común a pensar que la cul-
tura organizacional es meramente conductual,
cuando en realidad el concepto va más allá de
eso, implica estabilidad estructural, profundi-
dad, amplitud y un modelo de integración, lo
que resulta en el hecho de que, la cultura se
convierte para los integrantes de la organiza-
ción en un fenómeno aprendido.
Esta postura proporciona un enfoque
más profundo, que toma como punto de ori-
gen el proceso general de aprendizaje y evolu-
ción de la organización, analizando diferentes
elementos que dan sentido al ambiente orga-
nizacional en particular.
Las funciones de la cultura organizacional
Carles Ramió, en su obra Teoría de la Orga-
nización y Administración Pública (1999), señala
que la cultura organizacional es el elemento que
articula al resto de las piezas organizativas y, en
consecuencia, tiene utilidades muy importantes,
influyendo de forma directa en el comportamien-
to y resultados de las organizaciones.
En este sentido, sostiene que las funcio-
nes de la cultura organizacional son:
a. Definir límites, estableciendo distinciones
entre una organización y otra; es decir,
crea una frontera que permite a las perso-
nas que forman parte de la organización,
identificar las especificidades ambienta-
les, que son completamente distintas a
las del entorno.
b. Transmitir un sentido de identidad a los
miembros de la organización. Los inte-
grantes de la organización, además de
reconocer sus elementos diferenciales, se
identifican con los mismos; convirtiéndo-
se en un instrumento que da sentido a las
actitudes y modelos de comportamiento.
c. Facilitar la creación de un compromiso per-
sonal con los objetivos organizativos; lo
que significa que se generan convicciones
que permiten superar los intereses egoístas
de cada individuo y grupo, superando así,
la contraposición de objetivos e intereses.
d. Ser un sistema de control sobre los miem-
bros de una organización. Como resulta-
do de la apropiación de valores, es posi-
ble que los integrantes de la organización
reaccionen de forma previsible a determi-
nadas situaciones.
e. Favorecer a la estabilidad social de la or-
ganización. De manera directa o indirecta,
favorece la permanencia de los integran-
tes de la organización, disminuyendo la
rotación de personal.
Bajo este orden de ideas, es viable adver-
tir que, en la proporción que dichas funciones,
se cumplan por el modelo de cultura organi-
zacional adoptado, entonces podremos hablar
de una cultura fuerte o débil.
Culturas fuertes y culturas débiles
La influencia que ejerce una cultura fuer-
te en la organización es muy distinta de la in-
fluencia que puede ejercer una cultura débil,
por tal motivo, se vuelve trascendental descri-
bir ambos casos.
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El profesor Morgan (1990) sostiene que,
una organización puede verse a sí misma
como una familia que cree en el trabajo en
común, puede impregnarse en la idea de que
es la mejor organización en su industria o es-
tar fragmentada en grupos con aspiraciones
completamente distintas e, incluso, opuestas.
Estos patrones de creencias, rituales y nor-
mas, ya sean compartidas, integradas o dividi-
das, pueden ejercer una influencia decisiva en
la eficiencia de la organización para alcanzar
los retos que afronta.
En este contexto, en una cultura fuerte
los valores nucleares[4] de la organización se
comparten con intensidad y en forma exten-
sa, entre más integrantes acepten los valores
y más grande sea su compromiso con ellos,
más fuerte es la cultura; por consiguiente, una
cultura fuerte tendrá mucha influencia en el
comportamiento de sus miembros, debido a
que el grado en que comparten sus valores
crea un clima interno de control del comporta-
miento (Robbins, 2009).
Como efecto de la influencia que ejerce
la cultura, surge un acuerdo tácito entre los
integrantes de la organización y su objetivo,
formando un tejido de unidad, lealtad y com-
promiso organizacional que, a su vez, da lugar
a la consistencia del comportamiento.
Al hablar de «consistencia del comporta-
miento», es plausible sostener que una cultura
fuerte actúa como sustituto de la formalización,
en virtud de que incrementa la congruencia de
conductas, logrando el mismo objetivo que el
establecimiento de reglas, pero sin la necesi-
dad estricta de contar con documentos escri-
tos. Mientras más fuerte sea la cultura de una
organización, menos necesidad hay de preo-
cuparse por establecer regulaciones formales
que guíen el comportamiento de los emplea-
dos (Robbins, 2009).
[4]
El autor Stephen Robbins se refiere a los «valores nucleares» como los valores principales o dominantes,
aceptados en toda la organización.
En contraposición, una cultura organiza-
cional débil será aquella en que los valores nu-
cleares de la organización no son compartidos
con intensidad y, por lo tanto, el compromiso
de sus integrantes es mínimo, dando lugar a
una baja participación en las actividades y
la anteposición de intereses privados sobre
los de la organización. Adicionalmente, al no
adoptarse un comportamiento común, se vuel-
ve necesario el establecimiento de regulacio-
nes formales que obliguen a los miembros a
conducirse de determinada manera y, en caso
contrario, se les impone una sanción.
Aunado a lo anterior, Robbins (2009) re-
salta la importancia de que la cultura organi-
zacional se oriente por esquemas éticos, al
afirmar que:
El contenido y fuerza de una cultura influye
en el clima ético de una organización y en
el comportamiento de sus miembros dentro
de la ética. Una cultura organizacional que
con toda probabilidad conforme estándares
éticos es aquella que tiene mucha toleran-
cia al riesgo, poca a moderada agresividad
y que se centra en los medios tanto como
en los resultados (p. 56).
Bajo este orden de ideas, resulta eviden-
te que una cultura organizacional fuerte ten-
drá más influencia en sus integrantes que una
débil; adicionalmente, si la cultura es fuerte y
da apoyo a estándares éticos elevados, ten-
drá una influencia poderosa y positiva en el
comportamiento.
Por esta razón, es primordial desarrollar
una cultura organizacional fuerte, puesto que,
al adoptar intrínsecamente los principios, valo-
res y filosofía de la organización, se provoca
un mayor impacto en sus integrantes, creando
compromiso y fortaleciendo el clima de control
del comportamiento.
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La denición de principios y valores
Como se desprende de los párrafos ante-
riores, los valores son el elemento determinante
para la adopción de la cultura organizacional,
toda vez que, se trata de la «forma de concebir
la realidad que genera comportamientos deter-
minados en los individuos y colectivos de una
organización» (Ramió, 1999, p. 197), entonces,
en la medida en que los integrantes interioricen
y se identifiquen con estos valores, el compro-
miso y participación podrán verse fortalecidos.
De modo que, el paso inicial para hablar
de una cultura organizacional será la identifica-
ción y determinación de los valores que defi-
nen a la organización en particular.
Si bien, no existe un listado de los valores
inequívocos para construir una cultura fuerte,
en los años noventa, el Instituto de Estudios
Fiscales[5] señaló que hay algunos valores que
requieren ser potenciados al máximo en las or-
ganizaciones públicas:
— Lealtad institucional. Exige que la actua-
ción de los servidores públicos se dirija a
la atención prioritaria de los fines consti-
tucionalmente asignados, orientando su
actuar al servicio público.
— Integridad, objetividad e independencia.
Son elementos básicos en la actitud de
los servidores públicos, buscando la pro-
porcionalidad y evitando las relaciones
profesionales y económicas directamente
vinculadas con su labor pública.
— Competencia técnico-profesional. La capa-
citación es imprescindible para el correcto
desempeño y calidad de las actividades
inherentes a su cargo; adicionalmente,
para dar cumplimiento a los fines de la Ad-
[5]
Creado como organismo autónomo por la Ley N.° 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Admi-
nistrativas y del Orden Social. Está adscrito al Ministerio de Hacienda a través de la Secretaría de Estado de
Hacienda de España y su misión son los estudios, investigación y asesoramiento económico y jurídico en
las materias relativas a los ingresos y gastos públicos y su incidencia sobre el sistema económico y social,
así como el análisis y explotación de las estadísticas tributarias.
ministración Pública, los servidores deben
utilizar los recursos públicos con eficacia.
— Confidencialidad. La información privile-
giada debe mantenerse en la más absolu-
ta reserva, no debe ser usada en beneficio
propio o de terceros.
— Respeto a las personas. La posición en
que se encuentran los servidores públicos
ante la sociedad los obliga a ser cuidado-
sos en su trato con las personas, tanto en
el respeto de los derechos y libertades de
los ciudadanos, como en lo que se relacio-
na con las funciones de su cargo público.
Sobre este punto en particular, es menes-
ter destacar que, desde agosto de 2015 en Mé-
xico se publicó el «Acuerdo que tiene por ob-
jeto emitir el Código de Ética de los servidores
públicos del Gobierno Federal, las Reglas de
Integridad para el ejercicio de la función públi-
ca, y los Lineamientos generales para propiciar
la integridad de los servidores públicos y para
implementar acciones permanentes que favo-
rezcan su comportamiento ético, a través de
los Comités de Ética y de Prevención de Con-
flictos de Interés», el cual emite el Código de
Ética para la Administración Pública Federal.
Este Código establece el conjunto de princi-
pios, valores y reglas de integridad que deben
ser observados en el desempeño del servicio
público y constituye el eje de partida para la
elaboración de los Códigos de Conducta de
las dependencias, entidades y empresas pro-
ductivas del Estado.
El Código de Ética de las personas servi-
doras públicas del Gobierno Federal, publica-
do en el Diario Oficial de la Federación el 05 de
febrero de 2019, además de hacer referencia a
valores, reitera los principios constitucionales
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de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad
y eficiencia[6], en el sentido siguiente:
— Legalidad: fomenta el cumplimiento a las
normas jurídicas, con un estricto sentido
de vocación de servicio a la sociedad, ga-
rantizando el profesionalismo, así como
los valores de respeto a los derechos hu-
manos y liderazgo.
— Honradez: fomenta la rectitud en el ejerci-
cio del empleo, cargo o comisión promo-
viendo un gobierno abierto que promueva
la máxima publicidad y el escrutinio públi-
co de sus funciones ante la sociedad, ga-
rantizando la transparencia y la rendición
de cuentas, así como el valor de respeto.
— Lealtad: busca que las personas servido-
ras públicas correspondan a la confianza
que el Estado les ha conferido, a fin de
satisfacer el interés superior de las ne-
cesidades colectivas y generar certeza
plena de su conducta frente a todas las
personas, garantizando la integridad; los
valores de interés público y entorno cul-
tural y ecológico, así como las reglas de
integridad de cooperación y desempeño
permanente con la integridad.
— Imparcialidad: busca fomentar el acceso
neutral y sin discriminación de todas las
personas, a las mismas condiciones, opor-
tunidades y beneficios institucionales y
gubernamentales, garantizando así la equi-
dad, la objetividad y la competencia por
mérito; los valores de equidad de género
e igualdad y no discriminación y la regla de
integridad de comportamiento digno.
— Eficiencia: busca consolidar los objetivos
gubernamentales a través de una cultura
de servicio público austero, orientada a
resultados y basada en la optimización
de recursos, garantizando la eficacia, la
economía y la disciplina, así como el va-
lor de cooperación.
[6]
Consagrados en el artículo 109, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En síntesis, de la lectura a la propuesta
formulada por el Instituto de Estudios Fiscales
y la regulación que contempla el Código de
Ética de las personas servidoras públicas del
Gobierno Federal, se identifican numerosas
características comunes, en el sentido que,
ambos incluyen principios afines, que deben
ser intrínsecos a cada servidor público, para
dirigir su comportamiento hacia la prevalencia
y satisfacción del interés público.
III. ÉTICA PÚBLICA VERSUS INTEGRIDAD
PÚBLICA
Como tercer punto, vinculado directamen-
te con la relevancia de los valores y principios
que deben regir el desempeño de los servido-
res públicos, es indispensable dedicar unos pá-
rrafos a explicar lo que se entiende por «ética»
y su diferencia del concepto «integridad».
En palabras de Betanzos (2018), la ética
es la rama de la filosofía encargada de estudiar
la corrección de los humanos en orden al bien
trascendente, para buscar realizarlo libremente
a través del ejercicio de la razón práctica, orien-
tada por la razón humana; destacando que, al
determinar criterios de conducta derivados de
la misma dignidad humana, la ética implica un
saber de carácter normativo.
Desde esta perspectiva, se evidencia que
la ética está presente en la conducta y práctica
diaria, dirigiendo la voluntad de las personas
hacia una inclinación natural al bien, lo que, en
consecuencia, da lugar a expectativas y exi-
gencias que se expresan mediante principios,
valores, normas y leyes.
Ahora bien, al hablar de Ética Pública
nos referimos a la «ética aplicada y puesta en
práctica en el ámbito público» (Bautista, 2017,
p. 20); es decir, la corrección de los actos rea-
lizados por los servidores públicos en el ejer-
cicio de sus funciones, orientados al interés
público y al servicio a la sociedad.
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En este orden de ideas, si partimos de la
base de que, el fin último del Estado es contribuir
al ejercicio de los derechos y desarrollo pleno de
los ciudadanos a través de las actividades que
desempeñan los servidores públicos, entonces
cada uno de los integrantes del servicio público
posee una responsabilidad ética acentuada.
Con este particular enfoque, Rodríguez
(2013) considera a la Ética Pública, como «la
ciencia de la actuación de los funcionarios
orientados al servicio público, al servicio de los
ciudadanos, al compromiso con el bienestar
general del pueblo, con el interés general» (p.
32). La definición presentada por el citado juris-
ta reitera la importancia de que los servidores
públicos se ciñan a la responsabilidad que tie-
nen con cada integrante de la sociedad.
Visto este razonamiento, conviene cues-
tionarnos ¿cuál es el medio para que los ser-
vidores públicos tengan la sensibilidad que
les permita aplicar en su labor cotidiana los
principios y valores, afines al comportamiento
ético y orientados a la satisfacción del interés
público? La respuesta inmediata sería que,
para lograr que las personas que desempeñan
una función pública se comporten éticamente
al enfrentarse a los dilemas inherentes a sus
atribuciones, primero requieren contar con una
formación ética propia.
No obstante, los servidores públicos, al
igual que todo integrante de una organización,
reflejan fuertemente los valores, hábitos y costum-
bres del grupo a que pertenecen; es decir, siem-
pre están influenciados por sus vínculos organi-
zacionales, por lo que, no pueden ser individuos
autónomos, utilitarios y totalmente racionales.
Por lo anterior, considerando el impacto e
influencia de las organizaciones sobre sus in-
tegrantes, que puede lograrse a través de una
cultura organizacional fuerte, esta se vuelve
[7]
Estudio realizado en 2017 por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, en el que
proporciona una estrategia de integridad pública, cambiando el enfoque de las políticas de integridad a un
enfoque integral basado en el riesgo con énfasis en cultivar una cultura de integridad. Disponible en: http://
www.oecd.org/gov/integridad/recomendacion-integridad-publica/
una herramienta esencial en el proceso de sen-
sibilización y concientización del actuar ético.
Ahora bien, en lo que respecta a la «inte-
gridad», la Real Academia Española la define
como: «cualidad de íntegro» y esta última pala-
bra como «dicho de una persona: recta, proba,
intachable»; entonces, entenderíamos que una
persona íntegra es aquella que cumple con las
normas éticas, morales y de conducta.
En este sentido, la Organización para la
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE),
en su recomendación sobre Integridad Pública
(2017) [7]propone una noción sobre integridad
pública, al señalar que «se refiere a la alinea-
ción consistente con, y el cumplimiento de,
los valores, principios y normas éticos com-
partidos, para mantener y dar prioridad a los
intereses públicos, por encima de los intereses
privados, en el sector público» (p. 3).
A partir de este enfoque se observa clara-
mente que nos encontramos ante un concepto
complejo que integra, tanto los elementos que
caracterizan a la Ética y Ética Pública, como
nuevos componentes, inherentes a la natura-
leza misma y fines últimos del servicio público.
La Integridad Pública se conforma de va-
lores, principios y normas éticas y, más allá de
eso, implica su interiorización, requiere la ad-
hesión a estos; por tal motivo, a pesar de que
la tendencia ha sido buscar un servicio públi-
co ético, resulta trascendental plantearnos un
horizonte más vasto y pensar en mecanismos
que guíen a los servidores públicos hacia la in-
teriorización de la integridad.
La Cultura de Integridad en el servicio público
En los últimos años se han realizado varia-
dos estudios sobre la cultura de integridad, tan-
to en el sector empresarial como en el guber-
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namental y, más recientemente, en diciembre de
2018, el Comité de Participación Ciudadana del
Sistema Nacional Anticorrupción publicó la «Pro-
puesta de Política Nacional Anticorrupción»[8];
en este documento expuso, como parte de
las principales causas de la corrupción, la fal-
ta de una cultura de integridad tanto en servi-
dores públicos como en ciudadanos.
Este resultado es interesante porque, al
derivar de una consulta ciudadana respondida
por más de catorce mil personas muestra que,
según la percepción, existe una considerable
falta de cultura de integridad.
Para hacer frente a dicha situación, con-
tamos con disposiciones como la Ley General
de Responsabilidades Administrativas (LGRA)
y el ya referido Código de Ética de las perso-
nas servidoras públicas del Gobierno Federal.
[8]
La Propuesta de Política Nacional Anticorrupción es resultado del análisis de datos oficiales y evidencia
generada por distintas instancias de la sociedad civil; integra diversos insumos provenientes de una Con-
sulta Pública que permitió dar voz a diversos sectores mediante la instalación del Consejo Consultivo, una
Consulta ciudadana en línea y ocho Foros Regionales. Disponible en: https://www.gob.mx/sesna/articulos/
propuesta-de-politica-nacional-anticorrupcion-185184
[9]
El artículo 25 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas establece que, en la determinación
de la responsabilidad de las personas morales, se valorará si cuentan con una política de integridad, la que
debe reunir, al menos, los siguientes elementos:
I. Un manual de organización y procedimientos que sea claro y completo, en el que se delimiten las funcio-
nes y responsabilidades de cada una de sus áreas, y que especifique claramente las distintas cadenas
de mando y de liderazgo en toda la estructura;
II. Un código de conducta debidamente publicado y socializado entre todos los miembros de la organización,
que cuente con sistemas y mecanismos de aplicación real;
III. Sistemas adecuados y eficaces de control, vigilancia y auditoría, que examinen de manera constante y
periódica el cumplimiento de los estándares de integridad en toda la organización;
IV. Sistemas adecuados de denuncia, tanto al interior de la organización como hacia las autoridades com-
petentes, así como procesos disciplinarios y consecuencias concretas respecto de quienes actúan de
forma contraria a las normas internas o a la legislación mexicana;
V. Sistemas y procesos adecuados de entrenamiento y capacitación respecto de las medidas de integridad
que contiene este artículo;
VI. Políticas de recursos humanos tendientes a evitar la incorporación de personas que puedan generar
un riesgo a la integridad de la corporación. Estas políticas en ningún caso autorizarán la discriminación
de persona alguna motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la
condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado
civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los
derechos y libertades de las personas, y
VII. Mecanismos que aseguren en todo momento la transparencia y publicidad de sus intereses.
La primera establece un marco normati-
vo sancionador de conductas opuestas a los
fines del servicio público y, entre otras hipóte-
sis normativas, hace referencia a una Política
de Integridad[9] de las personas morales, cuya
existencia se valora en la determinación de su
responsabilidad vinculada con faltas adminis-
trativas graves de los servidores públicos.
Por su parte, el Código de Ética contiene
una serie de medidas y reglas de integridad
de actuación pública que, desde un enfoque
preventivo, buscan orientar el desempeño de
las funciones y la toma de decisiones de los
servidores públicos.
Sin embargo, actualmente no contamos
con documento o norma que haga referen-
cia específica a la integridad y, menos aún,
que defina la «cultura de integridad»; por este
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Cultura organizacional: el factor clave para la adopción de una cultura de integridad en el servicio público
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motivo, a partir de los términos que se han
revisado y los elementos que, conforme a la
LGRA, componen una Política de Integridad,
me permito proponer la siguiente concepción
de «Cultura de Integridad»:
Conjunto de principios, valores y compor-
tamientos éticos, comunes a los servidores
públicos y a la sociedad en general que, a
través de su interiorización, genera la con-
vicción de adherirse a los estándares que
dan prioridad al interés público.
Como se observa, la Cultura de Integridad
corresponde a la sociedad en general, no se li-
mita exclusivamente a los servidores públicos,
en virtud de que, para lograr resultados reales se
requiere un compromiso tanto de los integrantes
del sector gubernamental y del sector empresa-
rial, como de la sociedad civil y la ciudadanía.
Empero, en razón de la doble responsa-
bilidad que ostentan los servidores públicos,
les corresponde ser los pioneros en la adop-
ción de esta cultura.
Entonces, desde la visión de lo expues-
to en el segundo apartado, se percibe que, a
través de la interiorización de una cultura de in-
tegridad es posible despertar en cada uno de
los servidores públicos la supra conciencia; es
decir, la conciencia profunda que permite ser
capaz de discernir, en cada acto que se rea-
lice, entre lo correcto e incorrecto y, en suma,
actuar asertivamente.
Por consiguiente, el quid reside en identi-
ficar ¿Qué hacemos para adoptar una Cultura
de Integridad en el servicio público?
IV. EL FACTOR CLAVE PARA LA ADOPCIÓN DE
LA CULTURA DE INTEGRIDAD
Las recomendaciones internacionales apun-
tan al diseño de normas estrictas de conducta
y de integridad, que comuniquen los valores
del sector público tanto al interior como al exte-
rior, clarifiquen las responsabilidades de cada
servidor público, establezcan procedimientos
que ayuden a prevenir infracciones y favorez-
can la transparencia y rendición de cuentas.
Por su parte, la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos eleva a rango consti-
tucional los principios que deben regir el desem-
peño en los cargos públicos, de igual manera, la
Ley General de Responsabilidades Administrati-
vas los reitera e incluso, amplía. Adicionalmente,
tanto a nivel federal como local, la administración
pública cuenta con Códigos de Ética y Códigos
de Conducta que, de forma expresa y sencilla,
establecen un catálogo de principios y valores a
cumplirse por los servidores públicos.
Sin embargo, los datos estadísticos ex-
puestos en la introducción, los resultados de
las encuestas realizadas en el marco de la
Propuesta de Política Nacional Anticorrupción
y las múltiples investigaciones en la materia,
muestran que, a pesar de los incontables es-
fuerzos de los actores del Gobierno, no ha sido
posible conseguir que los servidores públicos
interioricen los principios y valores que deben
regir su actuar cotidiano, menos aún, solucio-
nar los dilemas éticos y adoptar la cultura de
integridad de que tanto se habla.
Tras los argumentos empleados en este
artículo, el contexto actual se explica de esta
manera: la cultura organizacional del sector
público se encuentra anclada a comportamien-
tos y costumbres contrarias a la integridad. En-
tonces, llegamos al punto en que es asequible
responder a la interrogante planteada párrafos
arriba: ¿qué hacemos para adoptar una Cultu-
ra de Integridad en el servicio público?
Una buena cultura organizacional, en opi-
nión del profesor Ramió C. (1999) es «aquella
que favorece, por medio de la cohesión de va-
lores, comportamientos acordes con los objeti-
vos de la organización y tiende a perdurar gra-
cias al esfuerzo realizado en los procesos de
selección, socialización y dirección» (p. 203);
de la misma forma, hay casos en que la cultu-
ra organizativa se queda estancada en valores
que dificultan el éxito y, en estas situaciones, el
paso necesario será cambiarla.
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A pesar de lo compleja que puede obser-
varse la realidad actual, conforme a los estu-
dios en la materia, el cambio que requerimos
para la adopción de una cultura organizacional
de integridad, es parcial; ello quiere decir que,
se trata de un cambio en el que se produci-
rán modificaciones al sistema socio estructu-
ral (objetivos, estructura, recursos humanos y
recursos materiales) pero no requiere altera-
ciones sustantivas en la cultura organizacio-
nal, por lo tanto, aunque es probable que se
presenten resistencias, se trata de un cambio
asumible por los servidores públicos.
Para ello, es indispensable la planeación
estructural y procesal, orientada a los princi-
pios de honradez, lealtad, legalidad, imparciali-
dad y eficiencia, sensibilizando sobre la impor-
tancia de guiar el comportamiento conforme a
valores de igualdad, dignidad, transparencia,
honestidad, liderazgo y trabajo en equipo.
Atendiendo a estas características particu-
lares, entre los diversos expertos en la materia,
destaca el «Plan de las ocho etapas de Kotter»
como una probable vía para la implementación
del cambio de cultura organizacional.
El profesor John Kotter, a partir de los tra-
bajos del psicólogo social Kurt Lewin, elaboró
una lista detallada de los errores comunes al
iniciar un cambio, dentro de los que incluyó: la
capacidad de crear un sentido de urgencia so-
bre la necesidad de cambio, no crear una coa-
lición que administre el proceso del cambio, la
ausencia de una visión para el cambio y comu-
nicarla con eficacia, no eliminar los obstáculos
que impiden el logro de la visión, no proponer
metas asequibles de corto plazo, la tendencia
a declarar la victoria demasiado pronto y no
anclar los cambios en la cultura de la organiza-
ción (Robbins, 2009, p. 627).
Acto seguido, determinó ocho etapas se-
cuenciales para superar estos problemas:
1) establecer un sentido de urgencia con
la creación de una razón por la que es nece-
sario el cambio; 2) formar una coalición con
poder suficiente para dirigir el cambio; 3) crear
una visión nueva para dirigir el cambio y las
estrategias para lograrlo; 4) comunicar la vi-
sión a toda la organización; 5) dar poder a
otros para que actúen, eliminando las barre-
ras para el cambio e inviten a correr riesgos
y resolver problemas con creatividad; 6) re-
compensar triunfos que impulsen a la organi-
zación hacia la nueva visión; 7) consolidar las
mejoras, reevaluar los cambios y hacer los
ajustes necesarios en los nuevos programas;
y 8) reforzar los cambios al demostrar la rela-
ción entre los comportamientos nuevos y el
éxito organizacional (Robbins, 2009, p. 628).
Estas etapas, constituyen la guía detalla-
da para implementar el cambio organizacional,
para llevar al servicio público hacia una cultura
de integridad, en razón de que, como se men-
cionó párrafos arriba, nuestra administración
pública ya cuenta con un marco que determi-
na los valores y principios a observarse, tanto
desde el punto de vista preventivo y orientador,
como desde el enfoque sancionador.
El reto actual es que la cultura de integri-
dad sea interiorizada por cada uno de los servi-
dores públicos que conforman los órganos de
gobierno, tanto en el desempeño de sus fun-
ciones como en su vida cotidiana.
V. CONCLUSIONES
Los servidores públicos son los integran-
tes esenciales de las organizaciones guberna-
mentales, hacen las veces de propulsores del
sector público, son quienes toman riesgos,
solucionan problemas y logran los mejores
resultados para los ciudadanos; y, como con-
secuencia, se ejercen las competencias, alcan-
zando los objetivos de la institución.
Por este motivo, la Ética Pública es una
pieza esencial en el desempeño del servicio
público, ya que guía los actos de los servido-
res públicos, orientándolos al interés público y al
servicio a la sociedad; sin embargo, la Integridad
tiene un alcance más amplio al implicar la interio-
rización y adhesión a normas éticas, fungiendo
como un mecanismo de control de antivalores.
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Entonces, si el fin buscado es contar con
un servicio público que se caracterice por su fu-
sión con la cultura de integridad; es decir, cuyo
actuar se guíe por principios, valores y com-
portamientos éticos, donde la búsqueda por el
bien de la comunidad se interiorice y exista la
convicción de cada uno de sus integrantes de
adherirse a la consecución del interés público,
la vía idónea para conseguirlo es una cultura
organizacional de integridad.
A través del Plan de las ocho etapas de
Kotter, es factible abandonar la cultura organiza-
cional individualista y personalista del servicio
público; este plan creará la visión del comporta-
miento tipo, eliminará las resistencias al cambio
como resultado de la comunicación, realizará
el movimiento progresivamente y adoptará los
nuevos enfoques, llevando el statu quo al esta-
do final deseado: la cultura de la integridad.
Ello permitirá que los servidores públicos,
más allá de comprender y distinguir entre lo
que es correcto y lo que no, lo que es íntegro
de lo que no, puedan frenarse cuando se en-
cuentren a punto de actuar indebidamente y,
por regla general, tomen la decisión más aser-
tiva, la alineada con los principios y valores del
servicio público.
Dicha adecuación organizacional, como
onda expansiva, llevará a cada uno de los ser-
vidores públicos a reconocer el impacto que
causa a la ciudadanía, a descubrir el valor que
crea al desempeñar sus funciones, a replan-
tearse su quehacer cotidiano y, solo entonces,
surgirá la motivación para ser íntegros, para
anteponer los intereses públicos y enfocarse a
la persecución del bien común.
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