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Caducidad en el procedimiento administrativo
Revista
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Caducidad en el procedimiento administrativo
sancionador y su aplicación distinta en los diferentes
órganos resolutivos del Indecopi
Expiration in the Procedure of the Administrative Sanctions and in its Different
Application in the Different Resolution Bodies Of INDECOPI
Alexander Walter Flores Marin
[
*
]
RESUMEN: la Caducidad administrativa es una figura existente en el Derecho Administra-
tivo Sancionador que busca resguardar el equilibrio entre el deber de impulsar el procedi-
miento de la autoridad y del derecho de los administrados, cuando se encuentren someti-
dos a algún procedimiento gravoso, a contar con un plazo razonable para la determinación
de infracciones y sanciones.
Sin embargo, pese a que esta institución fuera introducida en la normativa peruana en el año
2016, con reglas claras para su aplicación, el INDECOPI, a través de diferentes pronuncia
-
mientos emitidos por sus diferentes órganos de resolución, ha realizado disímiles interpre-
taciones, incluso, contradictorias, de la manera en la que esta figura debe aplicarse (o no
aplicarse). Así, el autor realiza un análisis de los criterios emitidos por esta entidad para poste
-
riormente emitir su valoración final sobre los elementos necesarios para aplicar la caducidad.
ABSTRACT: the administrative Expiration is an existing figure in the Administrative
Sanctions Procedure that seeks to safeguard the balance between the duty to promote the
procedure of the Authority and the rights of the administrated ones, when they are subject
to some burdensome procedure, have to have a reasonable period for the determination of
the infractions and penalties.
However, despite the fact that this institution was introduced in the Peruvian regulations in
2016 with clear rules for its application, INDECOPI through different pronouncements issued
by its different resolution bodies, has made different interpretations, even contradictory, in the
[
*
]
Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Cursa estudios de postgrado en la Maestría
de Derecho de la Empresa de la misma casa de estudios. Ha sido becario del XIX Curso de Extensión Uni-
versitaria en regulación con especialización en Telecomunicaciones. Actualmente, forma parte del equipo
de Competencia del Estudio Muñiz, Olaya, Meléndez, Castro, Ono y Herrera.
Centro de Investigación de los Estudiantes de Derecho (CIED)
Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco
N.° 10 - 2019
[pp. 153-164]
Revista de Derecho YACHAQ
ISSN: 1817-597x (impresa) / ISSN: 2707-1197 (en linea)
Fecha de recepción: 06/08/19
Fecha de aceptación: 13/09/19
Contacto: afloresm@munizlaw.com
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I. INTRODUCCIÓN
El 21 de diciembre de 2016 se publicó en el dia-
rio oficial El Peruano el Decreto Legislativo N.° 1272,
por el cual se modificó la Ley N.° 27444, Ley del Proce-
dimiento Administrativo General, realizando múltiples
modificaciones e incorporando nuevas disposicio-
nes. Entre estas nuevas disposiciones se implementó
con carácter general la institución de la Caducidad en
los procedimientos Administrativos Sancionadores
[1]
.
Así, al incorporar esta figura de la Caducidad
administrativa, se buscó el equilibrio del ius puniendi
del Estado (a nivel administrativo) y los derechos de
los sujetos administrados a contar con un plazo ra-
zonable para la determinación de infracciones y san-
ciones por parte de la autoridad. Para cumplir con di-
cho cometido, se fijó los elementos generales para el
cumplimiento de la caducidad, los cuales debían ser
cumplidos por todas las instituciones administrativas.
En ese sentido, es importante verificar como
el INDECOPI, institución altamente especializada
y técnica, que tiene a su cargo diferentes procedi-
mientos administrativos (concursal, libre competen-
cia, competencia desleal, protección al consumidor
y otros) de vital relevancia para nuestra sociedad y
que sirve de guía para otras entidades administrati-
vas, ha venido aplicando esta figura en los diferen-
tes procedimientos a su cargo.
Así, en el presente trabajo, realizaremos una
revisión de las decisiones emitidas por tres órganos
distintos del INDECOPI en el último año: Comisión
[1]
En la exposición de motivos del mencionado Decreto Legislativo N.° 1272, se precisó que esta incorporación
era realizada «en aras de preservar condiciones básicas de seguridad jurídica, se establecen ciertas pautas a
seguir que buscan cerrar una situación para que esta no quede indefinidamente sin una solución definitiva».
[2]
Cabe indicar que el profesor Baca Oneto, además de dictar diferentes cátedras de Derecho Administrativo,
ha sido comisionado de diferentes órganos resolutivos del INDECOPI. Cabe indicar que dicho artículo fue
elaborado cuando aún no se había introducido la figura de caducidad en la normativa peruana.
de Protección al Consumidor N.° 2; la Sala especia-
lizada en Protección al Consumidor y la Sala espe-
cializada en Defensa de la Competencia. Estas tres
áreas emblemáticas del INDECOPI han considerado
diferentes criterios al momento de emitir sus resolu-
ciones finales, para la aplicación de la caducidad ad-
ministrativa, conforme verificaremos más adelante.
II. SOBRE LA CADUCIDAD Y SU INCORPORA-
CIÓN AL ORDENAMIENTO PERUANO
En el Decreto Legislativo N.° 1272 no se intro-
dujo una definición para la Caducidad; sin embar-
go, esta figura ya se encontraba reconocida en la
doctrina española. Así, la Caducidad «Es una válvu-
la de seguridad introducida en los procedimientos
administrativos que permite darlos por terminados
cuando quien los promueve pierde interés en los
mismos» (Gonzales y Gonzales, 2012, p.2307). Asi-
mismo, complementa Caballero (1999), «Esta pérdi-
da de interés se mide por el dato objetivo de la falta
de actuaciones en determinados plazos» (p. 169).
Complementariamente, para el profesor Gon-
zales (2002) «La caducidad es un hecho jurídico-
administrativo, no un acto: Su eficacia jurídico- ad-
ministrativa no tiene en cuenta la voluntad, sino el
transcurso del plazo señalado por la ley» (p. 365).
Adicionalmente, ya en el 2011 el profesor Baca
mencionaba lo siguiente
[2]
:
La caducidad perención, por la cual se extin-
guen los procedimientos por inactividad, ya sea
manner of how this figure should be applied (or not applied). In this way the author performs
an analysis of the criteria issued by this entity to subsequently issue its final assessment about
the necessary elements to apply this institution.
Palabras Clave: derecho Administrativo Sancionador; Caducidad; INDECOPI; protección al
consumidor; competencia desleal.
Keys Words: administrative Sanctions Procedure, expiration; INDECOPI; consumer protection;
unfair competition.
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del administrado en los procedimientos inicia-
dos a pedido de parte (supuesto regulado en
el art. 191 LPAG) como de la Administración en
los procedimientos iniciados de oficio, como es
el caso de los procedimientos sancionadores.
Esta última no ha sido regulada en el derecho
peruano, pese a que sí lo está en el derecho po-
sitivo español […] (pp. 265-266).
En ese sentido, podemos concluir que «La ca-
ducidad es la forma de terminación del procedimien-
to administrativo por superación del plazo máximo
para resolver, cuyo cumplimiento impide su prose-
cución y resolución final» (Caballero, 2010, p. 799).
Cabe indicar que el Ministerio de Justicia del
Perú (2017) indicó que «La caducidad del procedi-
miento sancionador constituye una solución gene-
rada por el legislador para afrontar los casos en los
que los procedimientos iniciados por los órganos
competentes quedan paralizados afectando los de-
rechos de los administrados involucrados» (p. 54).
En tal sentido, la razón para incorporar la fi-
gura de la Caducidad Administrativa en el orde-
namiento para los procedimientos sancionadores
está en la necesidad de no prolongar indefinida-
mente situaciones expectantes de posibles san-
ciones; lo cual atenta contra el administrado y
contra sus derechos fundamentales a ser investi-
gado en un plazo razonable; asimismo, poner un
límite al ius puniendi administrativo del Estado, a
través de sus diferentes órganos administrativos,
cuando pierden interés en concluir sus investiga-
ciones en un plazo razonable
[3]
.
Ahora bien, tal como se indicó anteriormen-
te, mediante el Decreto Legislativo N.° 1272 se in-
trodujo en nuestro ordenamiento jurídico de forma
general, siendo aplicable a todos los procedimien-
tos administrativos sancionadores la institución de
la Caducidad conforme lo siguiente:
[3]
En este contexto, como un antecedente importante del plazo razonable, desarrollada en el Perú por la
jurisprudencia, fue la Sentencia expedida por el Tribunal Constitucional el 19 de octubre de 2009, en el Ex-
pediente N.° 3509-2009-PHC/TC (Lima, Walter Gaspar Chacón Málaga), en la que dicho organismo afirmó
que «el derecho a ser juzgado en un plazo razonable constituye una manifestación implícita del derecho
al debido proceso». Es decir, ya en ese entonces era evidente para la autoridad que por más complejidad
que pueda presentar un caso, no hay razón para dilatar un procedimiento más allá de su plazo legal para
mantener en incertidumbre a un procesado o administrado.
Artículo 237-A. Caducidad del procedi-
miento sancionador
1. El plazo para resolver los procedimien-
tos sancionadores iniciados de oficio es
de nueve (9) meses contado desde la fe-
cha de notificación de la imputación de
cargos. Este plazo puede ser ampliado
de manera excepcional, como máximo
por tres (3) meses, debiendo el órgano
competente emitir una resolución de-
bidamente sustentada, justificando la
ampliación del plazo, previo a su venci-
miento. La caducidad no aplica al proce-
dimiento recursivo.
Cuando conforme a ley las entidades
cuenten con un plazo mayor para resol-
ver la caducidad operará al vencimiento
de este.
2. Transcurrido el plazo máximo para re-
solver, sin que se notifique la resolución
respectiva, se entiende automáticamente
caducado el procedimiento y se procede-
rá a su archivo.
3. La caducidad es declarada de oficio por
el órgano competente. El administrado
se encuentra facultado para solicitar la
caducidad del procedimiento en caso el
órgano competente no la haya declarado
de oficio.
4. En el supuesto que la infracción no hubie-
ra prescrito, el órgano competente eva-
luará el inicio de un nuevo procedimiento
sancionador. El procedimiento caducado
no interrumpe la prescripción.
Asimismo, a efecto de establecer una co-
rrecta aplicación de la caducidad administrativa
a los procedimientos administrativos sancionado-
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res que se encontraban en trámite
[4]
, dicho Decre-
to Legislativo estableció (en su Quinta Disposición
Complementaria Transitoria) un plazo de aplicación
distinto para estos últimos:
Quinta. Para la aplicación de la caducidad pre-
vista en el artículo 237-A de la Ley N.º 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General,
se establece un plazo de un (1) año, contado
desde la vigencia del presente Decreto Legis-
lativo, para aquellos procedimientos sanciona-
dores que a la fecha se encuentran en trámite.
Así, el régimen general de la Caducidad ad-
ministrativa se encuentra contenida en estas nor-
mas
[5]
, las cuales son aplicables desde la vigencia
del Decreto Legislativo N.°1272. En ese sentido,
es posible identificar las reglas establecidas como
generales para la aplicación de la caducidad admi-
nistrativa en los procedimientos administrativos san-
cionadores en el ordenamiento peruano:
1) Se estableció una regla transitoria para aque-
llos procedimientos administrativos sanciona-
dores que se encontraban en trámite antes de
la entrada en vigencia del Decreto Legislativo
N.° 1272: El plazo de caducidad sería de un
año, contado a partir de la entrada en vigencia
del mencionado Decreto Legislativo.
2) La regla general de los procedimientos admi-
nistrativos sancionadores (iniciados luego de
la vigencia del Decreto Legislativo N.° 1272)
se encuentran sujetos a un plazo de caduci-
dad de nueve meses, ampliables por tres me-
ses más, siempre que se emita una resolución
motivando dicha ampliación. Asimismo, las
leyes especiales pueden determinar un plazo
mayor de caducidad.
3) Las características de la caducidad adminis-
trativa son las siguientes:
[4]
A la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N.° 1272, existían procedimientos administrativos sanciona-
dores en trámite, por lo que se dispuso una medida razonable para la correcta aplicación de la caducidad
administrativa a estos casos.
[5]
Posteriormente, se emitió el Decreto Supremo 004-2019-JUS en el que se aprobó el Texto Único Ordenado
de la Ley 27444, siendo que se identificó a estas disposiciones en el artículo 257 y en la disposición com-
plementaria décima.
– Únicamente aplicarán a procedimientos
sancionadores iniciados de oficio.
– Transcurrido el plazo máximo para resol-
ver, sin que se notifique la resolución co-
rrespondiente, se entenderá automática-
mente caducado el procedimiento.
– La caducidad administrativa debe ser
declarada de oficio por el órgano corres-
pondiente.
– La resolución es emitida con posteriori-
dad a los nueve meses (o doce meses,
de corresponder), tendrá un carácter
declarativo, en tanto la caducidad opera
automáticamente.
– El administrado puede solicitar la ca-
ducidad administrativa; sin embargo, la
obligación de emitir la resolución de ca-
ducidad sigue perteneciendo al órgano
correspondiente.
– El procedimiento administrativo caduco no
interrumpe la prescripción.
– No aplica la caducidad administrativa para
los procedimientos recursivos.
– Un procedimiento especial podría esta-
blecer un plazo mayor al de los nueve
meses para la aplicación de la caduci-
dad administrativa.
Pese a lo anterior y a las reglas claras es-
tablecidas en el Decreto Legislativo N.° 1272, el
INDECOPI ha realizado hasta tres interpretaciones
distintas sobre la aplicación de la caducidad, a tra-
vés de sus diferentes órganos: Comisión de pro-
tección al Consumidor N.° 2; la Sala especializada
en Protección al Consumidor y la Sala especiali-
zada en Defensa de la Competencia. Las cuales
detallamos a continuación.
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III. SOBRE EL CRITERIO PARA LA APLICACIÓN
DE LA CADUCIDAD EN LOS PROCEDIMIEN
-
TOS DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR Y
COMPETENCIA DESLEAL SEGUIDOS ANTE
EL INDECOPI
Entre las facultades de competencia del INDE-
COPI se encuentra la protección de los derechos de
los consumidores, los cuales se encuentran conte-
nidos en la Ley N.° 29571, Código de protección y
defensa del Consumidor (y normas conexas). Así,
el INDECOPI supervisa el mercado, verificando que
los proveedores de productos y servicios cumplan
con las disposiciones y derechos garantizados a los
consumidores, en el marco de una relación de con-
sumo; en caso de verificar un incumplimiento, puede
iniciar un procedimiento administrativo sancionador,
contando con la facultad para imponer sanciones y
medidas correctivas a los proveedores que hayan
cometido alguna infracción al mencionado Código.
Sobre el particular, el INDECOPI cuenta con
una estructura interna en la que dependiendo de la
característica de la materia y/o cuantía ha dispuesto
las vías para canalizar las denuncias por presuntas in-
fracciones al Código; así, tenemos como órganos de
primera instancia administrativa: Órgano Resolutivo
de Procedimiento Sumarísimo (1, 2 y 3) y a la Comi-
sión de Protección al Consumidor
[6]
(1,2 y 3); cabe
indicar que el INDECOPI también cuenta con órganos
descentralizados a nivel nacional; asimismo, como
órgano de segunda instancia administrativa a la Sala
Especializada en Protección al Consumidor.
Complementariamente, el INDECOPI también
tiene a su cargo la represión de todo acto que tenga
por efecto afectar o impedir el adecuado funciona-
miento del proceso competitivo; asimismo, las in-
fracciones a las normas que regulan la publicidad
comercial. Estas disposiciones se encuentran en el
Decreto Legislativo N.° 1044, Ley de Represión de
la Competencia Desleal. Respecto a la estructura in-
terna para canalizar los procedimientos administra-
tivos sancionadores, la primera instancia es la Co-
misión de Fiscalización de la Competencia Desleal
[6]
Cuando el Órgano Resolutivo de Procedimiento Sumarísimo actúa como primera instancia administrativa,
es la Comisión de Protección al Consumidor la que actúa como segunda instancia administrativa.
[7]
Cabe indicar que el Autor del presente artículo formó parte de la defensa técnica de los denunciados.
y la segunda instancia es la Sala Especializada en
Defensa de la Competencia.
Realizado este pequeño resumen, en los pá-
rrafos siguientes analizaremos tres resoluciones
emitidas por el INDECOPI, específicamente, por
la Comisión de Protección al Consumidor N.° 2; la
Sala Especializada en Protección al Consumidor y
la Sala Especializada en Defensa de la Competen-
cia, a efectos de verificar cómo estos tres diferentes
órganos, pese a su cercanía física, mantienen crite-
rios distintos sobre la aplicación de la figura de la
caducidad administrativa.
3.1. Resolución Final N.° 2456-2018/CC2
Al respecto, mediante la Resolución Final
N.° 2456-2018/CC2
[7]
, de fecha 23 de octubre de
2018, la Comisión de Protección al Consumidor
N.° 2 emitió la Resolución Final correspondiente a
la denuncia interpuesta por la Asociación Peruana
de Consumidores y Usuarios (ASPEC) en contra de
Inmobiliari S.A.; Edificaciones y construcciones El
Agustino y Carlos Mario Vargas Montoya.
Dicho procedimiento fue originado por pre-
suntas infracciones en los departamentos cons-
truidos por los denunciados. Así, con fecha 26 de
enero de 2017 fueron notificados los denunciados
con la resolución de inicio del procedimiento admi-
nistrativo sancionador; sin embargo, transcurridos
nueve meses (esto es el 26 de octubre de 2017) no
se había notificado la resolución que pusiese fin al
procedimiento, por lo que con fecha 21 de septiem-
bre de 2018 (más de 2 años después) los denun-
ciados solicitaron que se aplique la caducidad del
procedimiento.
La Comisión de Protección al Consumidor N.°
2 declaró la caducidad del procedimiento, mediante
la Resolución Final; sin embargo, desarrolló el si-
guiente criterio para la aplicación de dicha figura:
1. Los procedimientos administrativos sanciona-
dores en materia de protección al consumidor
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se inician de oficio, ya sea como consecuencia
de una denuncia de parte o por propia iniciati-
va de la autoridad. Ello en concordancia con lo
establecido en el artículo 107 del Código y con
la Directiva que regula los procedimientos en
materia de protección al consumidor previstos
en el mencionado Código.
2. La caducidad administrativa no opera de ma-
nera automática, tiene que ser determinado
por la autoridad.
3. La resolución que declara la caducidad del
procedimiento tiene un carácter constitutivo.
El razonamiento que utilizó la Comisión en la
mencionada Resolución Final N.° 2456-2018/CC2,
de fecha 23 de octubre de 2018, fue la siguiente:
67. Lo anterior permite demostrar que con
una leve intervención en el ámbito del Princi-
pio de Seguridad Jurídica se logra, por otro
lado, un grado de satisfacción elevado a fa-
vor del Principio de Corrección de la Asime-
tría, y de la finalidad pública del Estado de
defensa del consumidor, principio rector de
la economía social de mercado, establecido
constitucionalmente en defensa de los dere-
chos del consumidor de acceder a produc-
tos y servicios idóneos, encontrándonos ante
una restricción legítima que ha superado los
umbrales del test de proporcionalidad.
68. Por dichas consideraciones, esta Comi-
sión es de la opinión que la caducidad en los
Procedimientos de Protección al Consumidor
no opera de manera automática, sino que re-
quiere de un pronunciamiento por parte de la
autoridad de Consumo, quien emitirá un acto
administrativo aceptando la caducidad admi-
nistrativa, pronunciamiento que tendrá carác-
ter constitutivo. (Resaltado agregado)
3.2. Resolución N.° 1079-2019/SPC-INDECOPI
Mediante la Resolución 1079-2019/SPC-
INDECOPI, de fecha 24 de abril de 2019, la Sala
Especializada en Protección al Consumidor
[8]
emi-
[8]
Como segunda instancia administrativa.
tió la Resolución Final correspondiente al procedi-
miento de Oficio iniciado en contra de la Empre-
sa de Transportes Miramar S.A; Percy Fernando
Rojas Rodríguez; Casimiro Rodríguez Rodríguez;
Guillermo Tello Ramírez.
Dicho procedimiento fue iniciado de oficio
por la Comisión de la Oficina Regional del INDE-
COPI en La Libertad, en atención a las presuntas
infracciones en el servicio de transporte por parte
de los denunciados. Así, con fecha 6 de octubre de
2017 fueron notificados los denunciados con la re-
solución de inicio del procedimiento administrativo
sancionador. Posteriormente, dicha Comisión emi-
tió la Resolución N.° 0670-2018/INDECOPI-LAL, el
29 de agosto de 2018, sancionando a la empresa
de transportes, al Sr. Rojas y al Sr. Rodríguez. En el
recurso de apelación de la empresa de transportes,
esta última precisó que al haber transcurrido más
de nueve meses desde el inicio del procedimiento
hasta la emisión de la resolución, correspondía la
aplicación de la Caducidad administrativa.
En Segunda Instancia Administrativa, la Sala
Especializada en Protección al Consumidor declaró
la caducidad del procedimiento, mediante la Reso-
lución N.°1079-2019/SPC-INDECOPI, ordenando el
archivo del procedimiento; sin embargo, realizó la si-
guiente precisión para la aplicación de la caducidad:
1. Diferencia los procedimientos administrativos
sancionadores en materia de protección al
consumidor iniciados de oficio y los promovi-
dos a solicitud de parte. Así, identifica que los
procedimientos serán de oficio cuando sean
del resultado de las actividades de supervisión
y fiscalización de la autoridad; mientras que
en los procedimientos tramitados por propia
iniciativa, los consumidores afectados tienen
la posibilidad de presentar su denuncia con la
expectativa de ver amparada su pretensión.
2. Conforme a lo anterior, la Sala concluye que
la caducidad aplicará para los procedimientos
sancionadores iniciados de Oficio, «siendo
distinto el caso de los procedimientos inicia-
dos a solicitud de parte, pues es un procedi-
miento que tiene una naturaleza especial, ya
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que el consumidor tiene la expectativa de la
tutela por parte de la Administración» (p. 13).
3. En caso de que el procedimiento sea de oficio:
– El procedimiento administrativo sanciona-
dor caduca de manera automática a los
nueve meses (salvo que se haya ampliado
el plazo) de iniciado sin que se notifique la
Resolución Final.
– El pronunciamiento por parte de la Admi-
nistración, que reconoce la caducidad del
procedimiento, es declarativo.
3.3. Resolución N.° 00054-2019/SDC-INDECOPI
Mediante la Resolución N.° 00054-2019/SDC-
INDECOPI, de fecha 19 de marzo de 2019, la Sala
Especializada en Defensa de la Competencia
[9]
emitió la Resolución Final correspondiente a la de-
nuncia interpuesta por la Asociación Peruana de
Consumidores y Usuarios (ASPEC) en contra FU-
TURTECNOLOGICAS S.A.C.
Dicho procedimiento fue iniciado por la pre-
sunta comisión de actos de competencia desleal por
parte de FUTURTECNOLOGICAS. Así, con fecha 28
de setiembre de 2016, la Comisión de Fiscalización
de la Competencia Desleal
[10]
notificó a la denunciada
con la resolución de inicio del procedimiento admi-
nistrativo sancionador; sin embargo, al no notificarse
la resolución, el 21 de junio de 2018 la denunciada
solicitó la caducidad del procedimiento sancionador.
Con fecha 27 de junio de 2018, la Comisión
de Fiscalización de la Competencia Desleal emitió
la Resolución N.° 0115-2018/CCD-INDECOPI, san-
cionando a la denunciada. Dicha resolución fue
apelada por la denunciada quien indicó que había
[9]
Como órgano de segunda instancia administrativa.
[10]
Como órgano de primera instancia administrativa en el procedimiento administrativo sancionador.
[11]
Asimismo, dicha entidad hizo mención a la Consulta Jurídica 15-2017/JUS/DGDNCR, de fecha 4 de julio
de 2017, emitida por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos, en donde se precisó que, si bien la norma de represión de la Competencia Desleal
no estableció un plazo determinado para la aplicación de la caducidad, este podía inferirse del periodo
dispuesto para cada una de sus etapas procedimentales.
[12]
La sumatoria de las diferentes etapas procedimentales asciende a 195 días hábiles.
transcurrido más de 18 meses desde la resolución
que dio inicio al procedimiento, por lo que corres-
pondía la aplicación de la caducidad administrativa.
En segunda instancia administrativa, la Sala Es-
pecializada en Defensa de la Competencia declaró la
caducidad del procedimiento, mediante la Resolución
N.° 00054-2019/SDC-INDECOPI, ordenando el archi-
vo del procedimiento. Asimismo, realizó la siguiente
precisión para la aplicación de la caducidad:
1. Si bien no realizó ninguna precisión sobre los
procedimientos iniciados de oficio, al declarar
la caducidad el procedimiento promovido por
ASPEC, implícitamente está aceptando que
los procedimientos administrativos sanciona-
dores son iniciados de oficio, incluso, con la
denuncia inicial de un tercero (ASPEC).
2. En atención a que el presente procedimiento
fue iniciado antes de la vigencia del Decreto
Legislativo 1272, la Comisión contaba con el
plazo de un año para emitir su resolución (22
de diciembre de 2017).
3. Pese a que su normativa especial no ha es-
tablecido un plazo para la configuración de
la caducidad, ha considerado que dicho pla-
zo será el resultado de la sumatoria de cada
una de sus etapas procedimentales
[11]
. En ese
sentido, para todos aquellos casos posteriores
a la vigencia del Decreto Legislativo 1272, le
será aplicable dicho plazo
[12]
.
IV. SOBRE LA INTERPRETACIÓN DE LA CADU-
CIDAD EFECTUADA POR EL INDECOPI
Para el análisis del presente documento, he-
mos verificado la posición del INDECOPI a través
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de las resoluciones de tres órganos resolutivos
distintos, identificando que mantienen cada una un
criterio distinto para la aplicación de la caducidad
administrativa.
Así, podemos precisar que para el órgano de
primera instancia administrativa en protección al
consumidor (Comisión de Protección al Consumi-
dor N.° 2), no hay distinción en el inicio del procedi-
miento administrativo, en tanto este siempre será de
oficio (ya sea por actividad del propio INDECOPI o
por solicitud de parte); dicha posición es comparti-
da por la Sala especializada en Defensa de la Com-
petencia; sin embargo, la Sala Especializada en
Protección al Consumidor hace una diferenciación:
para los procedimientos iniciados por la supervisión
o fiscalización de la autoridad aplicará la caducidad;
sin embargo, para los procedimientos «a solicitud
de parte» no le sería aplicable la institución de la
caducidad.
Asimismo, respecto a la caducidad automá-
tica, la Sala Especializada en Protección al Con-
sumidor y la Sala especializada en Defensa de la
Competencia admiten que para que se produzca la
caducidad es necesario el solo transcurso del tiem-
po (nueve meses y 195 días hábiles); sin embargo,
[13]
Considerando que, en más de dos años, la Comisión no declaró la caducidad, si no que solo posterior a
la solicitud del administrado fue que otorgó la caducidad.
para la Comisión de Protección al Consumidor
N.° 2, ello no es así, estableciendo que es la pro-
pia Comisión la que determinará en qué momento
otorga (o no) la caducidad. Así, podemos distinguir
que, para las Salas especializadas, la resolución
que declara la caducidad será declarativa (en tan-
to la caducidad se produce automáticamente, sin
necesidad de la emisión de la resolución), mientras
que, para la Comisión, la resolución tiene un carác-
ter constitutivo, en tanto que solo con la emisión de
dicha resolución se generaría la caducidad.
Respecto a la legitimidad para declarar o soli-
citar la caducidad del procedimiento, la Sala Espe-
cializada en Protección de Consumidor ha mante-
nido lo establecido en el Decreto Legislativo 1272,
respecto a la declaración de oficio por dicha autori-
dad o la posibilidad del administrado facultado para
solicitar la aplicación de la caducidad. Sin embar-
go, la Comisión de Protección al Consumidor N.°
2, considerando la resolución emitida, indica que el
administrado legitimado deberá ser el que solicite la
caducidad del procedimiento
[13]
.
En ese sentido, podemos resumir los crite-
rios de las Salas y de la Comisión, conforme a lo
siguiente:
Requisitos de
la Caducidad
D.L 1272 Sala
Especializada
en Defensa de la
Competencia
Sala
Especializada
en Defensa del
Consumidor
Comisión de
Protección al
Consumidor N.° 2
Tipo de procedi
-
mientos
Procedimientos sancio
-
nadores iniciados de
oficio
TODOS
Solo los casos ini
-
ciados por iniciati-
va de la autoridad
TODOS
Automático Sí Sí Sí
No
(Efecto constitutivo)
Legitimidad
Es declarada de oficio por
el órgano competente.
El administrado se en-
cuentra facultado para
solicitar la caducidad en
caso el órgano compe
-
tente no la haya declara-
do de oficio
No hay
precisión
Sí
Debe ser solicitado
por el administrado
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V. SOBRE LAS CONSIDERACIONES ESPECÍ-
FICAS APLICABLES A LA NORMATIVA DE
PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR Y DE COM
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PETENCIA DESLEAL
Realizado el resumen de los criterios emitidos
por el INDECOPI, corresponde plantear aquellas
circunstancias que no fueron planteadas o que,
como mínimo, hace que nos cuestionemos el con-
tenido de las resoluciones y los criterios que viene
manejando dicha entidad sobre la figura de la ca-
ducidad administrativa.
5.1. Sobre las Consideraciones de la Comisión
de Protección al Consumidor N.° 2
Como ya ha sido explicado, la figura de la ca-
ducidad es una institución que busca el equilibrio
entre la potestad sancionadora del Estado y el dere-
cho del administrado a contar con la seguridad ju-
rídica que en un procedimiento administrativo san-
cionador este será resuelto en un plazo razonable,
eliminando la situación de incertidumbre.
Para que esta situación se cumpla, el Decre-
to Legislativo 1272 estableció que el plazo general
para el desarrollo de un procedimiento administra-
tivo sancionador sería de nueve meses (ampliable
por tres meses más), siendo que si la autoridad en-
cargada del procedimiento no cumplía con notificar
la Resolución final en dicho plazo automáticamente
se produciría la caducidad del procedimiento.
Sin embargo, pese a que la norma explícita-
mente establece que la caducidad se genera de
manera automática, la Comisión ha establecido una
«nueva caducidad», indicando que esta no es au-
tomática, contrario a lo establecido en la doctrina
extranjera y a los fundamentos de dicha figura, es-
tableciendo que la misma se producirá cuando se
emita la resolución que la declare, es decir la reso-
lución tendrá un carácter constitutivo.
Sobre lo anterior, en la figura de la caducidad
introducida por el Decreto Legislativo N.°1272, la ca-
ducidad se produce por el simple paso del tiempo,
por lo que la resolución que declare la caducidad
del procedimiento tendrá un carácter declarativo (la
caducidad ya se generó); sin embargo, como ya se
indicó, la Comisión ha «creado» una nueva cadu-
cidad, que no se genera de manera automática, la
cual se cumple únicamente cuando la Comisión lo
determine. En ese sentido, cabe preguntarnos ¿qué
seguridad se le garantiza al administrado? Esta nue-
va caducidad, ¿otorga seguridad jurídica a los ad-
ministrados que se encuentran en un procedimiento
sancionador seguido ante la Comisión?
Finalmente, el Decreto Legislativo N.° 1272 es-
tableció que la caducidad debía ser declarada de
oficio por la autoridad (en este caso, la Comisión
N.° 2) y que, a su vez, podía ser solicitada por el ad-
ministrado. Sin embargo, de la revisión del criterio
de la Comisión, en más de dos años dicho órgano
no declaró la caducidad, solo con la solicitud de los
denunciados para la aplicación de la caducidad fue
que se otorgó la misma, por lo que concluimos que
nuevamente la Comisión modificó la figura de la ca-
ducidad, al negar la obligación que tenían de emitir
de oficio la caducidad del procedimiento, siendo
que en todos los casos los administrados tendrán
que solicitar la caducidad, a efectos que la Comi-
sión cumpla con declarar la misma.
En ese sentido, resulta necesario señalar que
el criterio emitido por la Comisión es contrario a lo
que justamente busca la institución de la caducidad,
toda vez que, bajo el criterio utilizado por la Comi-
sión, un procedimiento administrativo sancionador
podría llegar a durar años, sin que la autoridad ten-
ga limitación alguna a su potestad sancionadora,
pues al establecer el carácter «constitutivo» de la
Caducidad, es la Comisión la que podrá determi-
nar cuándo desea que deba operar la caducidad, lo
cual, consideramos es contrario, a la finalidad que
tiene dicha institución: la seguridad jurídica de to-
dos los administrados.
5.2. Sobre las consideraciones de la Sala Espe-
cializada en Protección al Consumidor
Para la Sala especializada, la institución de
la caducidad se aplicará únicamente para aque-
llos procedimientos administrativos sancionado-
res iniciados de oficio, mientras que aquellos que
fueron «promovido de parte» no les será aplica-
ble dicha figura.
Al respecto, cabe mencionar que el Código de
Protección y Defensa del Consumidor (artículo 107),
establece lo siguiente:
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Artículo 107. Postulación del procedimiento
Los procedimientos administrativos para co-
nocer las presuntas infracciones a las dispo-
siciones contenidas en el presente Código se
inician de oficio, bien por propia iniciativa de la
autoridad, por denuncia del consumidor afec-
tado o del que potencialmente pudiera verse
afectado, o por una asociación de consumi-
dores en representación de sus asociados o
poderdantes o en defensa de intereses colec-
tivos o difusos de los consumidores. En este
último caso, la asociación de consumidores
actúa como tercero legitimado sin gozar de
las facultades para disponer derechos de los
consumidores afectados, salvo de sus asocia-
dos o de las personas que le hayan otorga-
do poder para tal efecto. Tanto el consumidor
constituido como parte como el tercero legiti-
mado pueden participar en el procedimiento
e interponer los recursos contra la resolución
que deniegue el inicio del procedimiento y
contra cualquier otra resolución impugnable
que les produzca agravio. El procedimien-
to administrativo en materia de protección al
consumidor se inicia con la notificación de la
imputación de cargos al posible infractor. (Su-
brayado añadido)
De acuerdo a lo anterior, todos los casos de
protección al consumidor, independientemente de
la forma en que se inicien, son catalogados por el
propio Código del Consumidor como procedimien-
tos de oficio. Así, para que la Sala llegue a la con-
clusión de que la figura de la caducidad únicamen-
te es aplicable a los casos iniciados por la propia
autoridad debería modificarse el mencionado artí-
culo. Mientras tanto debe considerar lo señalado
en el propio Código.
En efecto, lo relevante no es cómo se inició
el procedimiento, lo verdaderamente importante
es que la caducidad es un «castigo» para la ad-
ministración pública, que no ejerce su potestad
sancionadora en el plazo fijado por el Decreto
Legislativo 1272. Caso contrario, como ha venido
haciendo la Sala, distingue circunstancias que la
ley no diferencia, lo cual deviene en una transgre-
sión de la normativa.
5.3. Sobre las consideraciones de la Sala Espe-
cializada en Defensa de la Competencia
La Sala especializada no hace ninguna inter-
pretación sobre la aplicación o no de la caducidad
por el «tipo» de inicio del procedimiento administra-
tivo sancionador; tampoco modifica el carácter de-
clarativo de la resolución que declara la caducidad
o impone algún gravamen adicional.
La Sala indica que su procedimiento Adminis-
trativo Sancionador tiene una duración de 195 días
hábiles, resultado de la sumatoria de sus plazos
establecidos para cada una de las etapas proce-
dimentales previstas en el Decreto Legislativo N.°
1044, por lo que únicamente si verifica que en la pri-
mera instancia transcurre más de dicho plazo para
que emita la Resolución final de algún procedimien-
to sancionador a su cargo, corresponderá que se
declare la caducidad del procedimiento.
Al respecto, de la revisión del Decreto Legis-
lativo N.° 1044 se verifica que en ningún momen-
to se utiliza el término de caducidad, ni tampoco
contempla alguna disposición por la cual se pueda
desprender, de manera directa o indirecta, alguna
consecuencia respecto del incumplimiento de los
plazos establecidos en dicha norma.
Asimismo, de la revisión de la Consulta Jurí-
dica 15-2017/JUS/DGDNCR, de fecha 4 de julio de
2017, sustento de la Sala, verificamos que se limita
a precisar que el Decreto Legislativo N.° 1034 (Ley
de Represión de las prácticas anticompetitivas) tie-
ne un plazo de caducidad sin ofrecer la justificación
de la misma. Así, realiza la «suma» de las etapas
procedimentales para concluir que dicho plazo será
el plazo máximo para resolver, de lo contrario se
producirá la caducidad, pese a que no justifica el
motivo de dicho razonamiento.
Adicionalmente, al revisar la Ley del Procedi-
miento Administrativo General (con las modificacio-
nes introducidas por el Decreto Legislativo 1272)
no se verifica que como consecuencia del incum-
plimiento de los plazos procedimentales de un pro-
cedimiento administrativo sancionador ocasione la
conclusión de dicho procedimiento.
En ese sentido, consideramos que, para la
aplicación de la caducidad en un procedimiento ad-
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ministrativo sancionador, la determinación del plazo
legal no puede ni debe estar sujeta a consideracio-
nes subjetivas, todo lo contrario, debe venir expre-
samente determinada por ley.
En ese sentido, al verificar que no existe un pla-
zo especial para la caducidad en el procedimiento
sancionador previsto en el Decreto Legislativo 1044,
consideramos que le es aplicable el régimen gene-
ral, esto es el régimen de caducidad establecido en
la Ley del procedimiento Administrativo General.
VI. CONCLUSIONES FINALES
El Decreto Legislativo N.° 1272 introdujo la ins-
titución de la caducidad administrativa, a efectos de
lograr un equilibrio entre administrados y la entidad
administrativa sancionadora. Así, estableció un régi-
men general para la aplicación de dicha institución,
permitiendo que los regímenes especiales establez-
can plazos distintos a dicho régimen general.
En estas disposiciones, de carácter general, se
dispuso que en los procedimientos administrativos
sancionadores que tuviesen una tramitación mayor
a nueve meses
[14]
sin que se notifique la Resolución
Final, se produciría la caducidad administrativa, lo
cual implicaba el archivo del procedimiento admi-
nistrativo sancionador.
Asimismo, se estableció que esta figura era
aplicable a los procedimientos sancionadores de
oficio, que la caducidad se producía de manera au-
tomática y que el órgano correspondiente tenía el
deber de emitir de oficio la resolución que declarase
la caducidad del procedimiento.
Así, las reglas claras, resulta educativo verificar
cómo el INDECOPI, una entidad técnica y especializa-
da, que se caracteriza por su independencia y labor
académica, también ha mantenido diferentes «interpre-
taciones» de lo que parecía una figura clara de aplicar.
Así, tenemos que la Comisión de Protección
al Consumidor N.° 2 «creó» una nueva caducidad,
[14]
Dicho plazo sería ampliable por tres meses más, siempre que dentro de los primeros nueve meses se emita
una resolución que justifique la ampliación por tres meses más.
[15]
En este supuesto, la Sala se guio de lo indicado por el Ministerio de Justicia, por lo que es entendible su
posición.
la cual no cumple con el propósito de generar la
seguridad jurídica del administrado; modificando
incluso la característica esencial de la caducidad: la
penalización por el paso del tiempo sin actuaciones
de la autoridad, en tanto sería la propia Comisión la
que determinaría en qué momento se generaría la
caducidad (si es que lo determinaba).
Asimismo, la Sala Especializada en Protección
al Consumidor, realizó una diferenciación entre los
procedimientos de oficio (donde aplicaría la cadu-
cidad) y los procedimientos iniciados a solicitud
de parte (donde no aplicaría), pese a que la misma
norma (Código de protección y Defensa del Consu-
midor) establece explícitamente que todos los pro-
cedimientos sancionadores son de oficio (ya sea
iniciados por la autoridad o por solicitud de parte).
Incluso, la Sala Especializada de Defensa de
La Competencia, que cumplió con las reglas gene-
rales (Resolución Declarativa, legitimidad para de-
clarar o solicitar la caducidad y transcurso del tiem-
po como único requisito para que se constituya la
caducidad), aplica un plazo mayor para la genera-
ción de la caducidad, pese a que su norma especial
no establezca expresamente dicha condición
[15]
.
En ese sentido, resulta pertinente preguntar-
nos si verdaderamente el INDECOPI ha entendido
cuál es la finalidad de la caducidad en el procedi-
miento administrativo sancionador, sí se ha olvidado
que existe un administrado que merece seguridad
jurídica sobre el plazo poco razonable que se toma
la administración para emitir un pronunciamiento.
Asimismo, recordarle que el Decreto Legislativo N.°
1272 indicó que era posible que los procedimientos
especiales fijasen otro plazo (distinto de los nueve
meses), en a tención a la complejidad de la materia
analizada; sin embargo, el INDECOPI, lejos de pro-
mover las modificaciones necesarias a las normati-
vas de protección al consumidor o de represión de
la competencia desleal que considerase necesarias,
ha buscado realizar «interpretaciones» a la normati-
va para así concluir, por ejemplo, que donde dice
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que es automático, concluir que no es automático,
donde dice nueve meses dice plazo indeterminado,
y entre otros ejemplos. Es momento que el INDE-
COPI asuma el rol técnico que lo ha caracterizado y
aplique la figura de la caducidad sin cometer estas
«interpretaciones auténticas».
VII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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