Entre la protección de las áreas
marinas y la actividad petrolera:
el caso del Mar Pacífico Tropical
Peruano
1
Between the protection of marine areas and oil
activity: the case of the Peruvian Tropical Pacific
Sea
Anjana Shanta Meza Lazo
2
Resumen: Los océanos albergan una biodiversidad invaluable, pero la
contaminación marina se ha convertido en una grave amenaza para su
bienestar. En este contexto, las Áreas Marinas Protegidas (AMP) desempeñan
un papel crucial de protección, especialmente en lugares con singularidad
biológica, como el mar peruano, el cual es excepcionalmente rico en
1
Agradecimiento y dedicatoria: A Dios y a mis padres, Doris y Tani.
2
Egresada de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Asistente de Cátedra en la
Facultad de Derecho de la PUCP. Miembro extraordinaria de la Asociación Civil IUS ET VERITAS y del
Equipo de Derecho Ambiental (EDERA) de la PUCP. Miembro ordinaria de la Asociación Civil de Derecho
Internacional y Relaciones Internacionales IUS INTER GENTES de la PUCP.
Correo electrónico: anjana.meza@pucp.edu.pe
Código ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3305-668X
biodiversidad. Por ello, en este artículo, empezaré por detallar en qué consiste
un AMP. Aunado a ello, analizaré el marco normativo existente a nivel
internacional y nacional, así como la obligación del Estado peruano de crear
un AMP. Seguidamente, presentaré el caso del Mar Pacífico Tropical Peruano
y las posturas que promueven, de una parte, la creación de un AMP para
proteger la biodiversidad de esta zona marina y, de otra parte, la oposición a
la creación de un AMP en pro de la promoción de las actividades petroleras
en esa zona marina. Finalmente, explicaré por qué, pese al beneficio
económico generado por la actividad petrolera, resulta positiva la creación de
un AMP en el Mar Pacífico Tropical Peruano.
Palabras clave: áreas marinas protegidas, Mar Pacífico Tropical Peruano,
actividad petrolera, derechos adquiridos, principio precautorio.
Abstract: The oceans are home to invaluable biodiversity, but marine
pollution has become a serious threat to their well-being. In this context,
Marine Protected Areas (MPAs) play a crucial role of protection, especially
in places with biological singularity, such as the Peruvian sea, which is
exceptionally rich in biodiversity. Therefore, in this article, I will start by
detailing what an MPA consists of. In addition to this, I will analyze the
existing regulatory framework at the international and national levels, as well
as the obligation of the Peruvian State to create an MPA. Next, I will present
the case of the Peruvian Tropical Pacific Sea and the positions that promote,
on the one hand, the creation of an MPA to protect the biodiversity of this
marine area and, on the other hand, the opposition to the creation of an MPA
in favor of the promotion of oil activities in that marine area. Finally, I will
explain why, despite the economic benefit generated by oil activity, the
creation of an MPA in the Peruvian Tropical Pacific Sea is positive.
Key words: Marine protected areas, Peruvian Tropical Pacific Sea, oil
activity, acquired rights, precautionary principle.
INTRODUCCIÓN
Los océanos abarcan la mayor parte de la Tierra. Por esa misma razón, constituyen
una de las reservas de biodiversidad más importantes del planeta. En las últimas décadas,
se ha incrementado la necesidad de preservar y proteger el medio marino, sobre todo para
hacer frente a la contaminación marina causada por la actividad humana que se ha
convertido en una de las mayores amenazas para el bienestar de los océanos. Ahora bien,
el Derecho Internacional no ha pasado por alto dicha situación. Según Tanaka (2016, p.
333), la obligación de proteger y preservar el medio marino formaría parte de la
costumbre internacional. Esta afirmación resulta razonable, más aún si se considera que
no es posible evitar el movimiento natural de las aguas marinas y el esparcimiento de
factores contaminantes.
Así pues, es claro que la protección y preservación del medio marino constituye
una obligación para todos los Estados. En esa línea, uno de los instrumentos jurídicos
idóneos para garantizar dicha obligación ha sido la creación de Áreas Marinas Protegidas
(AMP), más aún si se pretende proteger zonas marinas con gran singularidad biológica y
relevancia para la vida marina. Esto último cobra especial importancia en el caso peruano,
cuyo mar es uno de los más biodiversos y con gran riqueza marina tanto a nivel de seres
vivos como elementos no vivos. Por lo tanto, en el presente artículo, estaré analizando la
situación de las AMP en el Perú y, específicamente, la propuesta de creación de un AMP
en el Mar Pacífico Tropical Peruano.
En primer lugar, de manera general, presentaré las definiciones existentes sobre
un AMP, así como su importancia. Luego, profundizaré en el caso peruano. De este modo,
analizaré la normativa internacional y nacional que permita sostener la obligación del
Estado peruano de proteger y preservar el medio marino a través de un AMP. Asimismo,
examinaré su regulación existente en el país.
En segundo lugar, como parte de los retos y desafíos que enfrenta la política
ambiental peruana en el medio marino, abordaré el caso del Mar Pacífico Tropical
Peruano, el cual se encuentra al norte del país y ha sido objeto de un gran debate
relacionado con su posible declaración como AMP. Al respecto, expondré las dos
posturas antagónicas. Por un lado, se encuentra la necesidad de proteger y preservar dicha
zona marina, dada la gran biodiversidad existente, así como su importancia dentro del
ciclo de reproducción y crianza de animales marinos. Por otro lado, se encuentra la
promoción económica y el mantenimiento de las actividades petroleras que se realizan en
dicha zona marina y que se verían limitadas por la creación de un AMP.
En tercer lugar, estaré explicando por qué, pese al beneficio económico generado
por la actividad petrolera, resulta positiva la creación de un AMP en el Mar Pacífico
Tropical Peruano. Para finalizar, expondré las conclusiones con respecto a la situación de
las AMP en el Perú a partir del caso presentado.
ÁREAS MARINAS PROTEGIDAS: ÉNFASIS EN EL CASO PERUANO
1. Definición e importancia de las Áreas Marinas Protegidas
En esta sección, estaré presentando, de manera general y sucinta, la definición e
importancia de las Áreas Marinas Protegidas. Dicha información será de utilidad a lo
largo del presente texto.
En cuanto a la definición de un AMP, la Unión Internacional para la Conservación
de la Naturaleza (UICN) fue la primera en brindar una en 1994. Así, la calificó como “un
área del mar especialmente destinado a la protección y mantenimiento de la diversidad
biológica y de los recursos naturales y culturales asociados y gestionada por ley u otros
medios efectivos de control” (Alvariño, et. al., 2020, p. 578).
Posteriormente, esta definición fue mejorada en el Congreso Mundial de la
Naturaleza que se celebró en Barcelona en el 2008. En dicho congreso, se calificó a un
AMP como “un espacio geográfico claramente definido, reconocido, dedicado y
gestionado, mediante medios legales u otros tipos de medios eficaces para conseguir la
conservación a largo plazo de la naturaleza y de sus servicios ecosistémicos y sus valores
culturales asociados” (Dudley citado por Gálvez, 2021).
Ahora bien, una definición más ligada al ámbito práctico indica que un “AMP es
una parte del océano en la que algún gobierno ha impuesto límites a la actividad humana.
Muchas AMP permiten el acceso de manera que no se dañe el medioambiente” (Rutledge
et al., 2023).
En cuanto a su importancia, Gálvez indica que las AMP sirven para “asegurar la
protección de la diversidad biológica, sus servicios ecosistémicos y valores culturales
asociados, como para la generación de conocimiento y valoración de las personas respecto
de su patrimonio natural marino y costero” (2021). En la misma línea, Bucaram (2021)
indica que un AMP ayuda a la conservación de los ecosistemas y especies marinas, sobre
todo cuando estas se ven amenazadas por actividades humanas.
Por lo tanto, un AMP se refiere a un espacio geográfico ubicado en el mar con el
objetivo de proteger su riqueza natural y cultural. Asimismo, en cuanto al tema práctico
y jurídico, la creación de un AMP se justificaría en la restricción de actividades humanas
que resultarían perjudiciales para dicha zona marina, así como para su ecosistema y vida
existente.
2. Perspectiva jurídica de las AMP en el Perú
En primer lugar, en cuanto al ámbito jurídico internacional, el Convenio sobre la
Diversidad Biológica, del cual el Perú es parte, resalta la necesidad de proteger los
espacios marinos:
Artículo 8. Conservación in situ
Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:
a) Establecerá un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar
medidas especiales para conservar la diversidad biológica;
b) Cuando sea necesario, elaborará directrices para la selección, el establecimiento
y la ordenación de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas
especiales para conservar la diversidad biológica;
c) Reglamentará o administrará los recursos biológicos importantes para la
conservación de la diversidad biológica, ya sea dentro o fuera de las áreas
protegidas, para garantizar su conservación y utilización sostenible;
d) Promoverá la protección de ecosistemas y habitats naturales y el mantenimiento
de poblaciones viables de especies en entornos naturales […] (el subrayado es
propio).
Asimismo, con respecto al término de “diversidad biológica”, este Convenio
brinda una definición:
Artículo 2. […] Por "diversidad biológica" se entiende la variabilidad de
organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas
terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de
los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las
especies y de los ecosistemas.
Al respecto, según Paşca (s.f.), este Convenio permite calificar la preservación del
medio marino como esencial para el desarrollo sostenible del país, dado el valor biológico
y ecológico de los océanos.
En la misma línea, en el año 2010, el Perú suscribió “Las Metas de Aichi para la
Diversidad Biológica” en el marco de la décima reunión de la Conferencia de las Partes
en el Convenio sobre la Diversidad Biológica. De conformidad con la Sociedad Peruana
de Derecho Ambiental (SPDA), “estas metas tienen como fin frenar la pérdida de
biodiversidad, reducir las presiones y promover el uso sostenible de los recursos
naturales, mejorar el cuidado de los ecosistemas, aumentar los beneficios de la diversidad
biológica y mejorar la participación y conocimiento de las personas sobre este tema”
(2020).
Una de estas metas está ligada directamente con la protección del medio marino.
Se trata de la meta 11 que indica lo siguiente:
Para 2020, al menos el 17 por ciento de las zonas terrestres y de aguas
continentales y el 10 por ciento de las zonas marinas y costeras, especialmente
aquellas de particular importancia para la diversidad biológica y los servicios de
los ecosistemas, se conservan por medio de sistemas de áreas protegidas
administrados de manera eficaz y equitativa, ecológicamente representativos y
bien conectados y otras medidas de conservación eficaces basadas en áreas, y
están integradas en los paisajes terrestres y marinos más amplios.
Si bien estas metas debían alcanzarse para el año 2020, este plazo tuvo que ser
replanteado a causa de la pandemia. Asimismo, la SPDA (2020) enfatizó que,
independientemente del plazo de verificación, el Perú debía seguir trabajando para
cumplir las metas, ya que todavía no se habían alcanzado. En el caso específico de la meta
11, aún no se había logrado el 10% de protección de las zonas marinas y costeras.
Por ende, “Las Metas de Aichi para la Diversidad Biológica” siguen siendo
relevantes para el Perú, sobre todo, para promover la creación de una AMP en
cumplimiento de la meta 11. Actualmente, García (2022) indica que solo existe una
protección del 8% de las zonas marinas y costeras, lo que debe motivar la labor del Estado
para incrementar dicha cifra y llegar, por lo menos, a un 10%.
Otro instrumento internacional que resulta relevante para la protección del medio
marino es la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS), la cual fue adoptada por el Perú. En el ODS 14, se rescata la necesidad
de proteger el medio marino: “Objetivo 14: Conservar y utilizar sosteniblemente los
océanos, los mares y los recursos marinos”.
Con respecto a este ODS, la Organización de las Naciones Unidas indica que:
Proteger nuestros océanos debe seguir siendo una prioridad. La biodiversidad
marina es vital para la salud de las personas y de nuestro planeta. Las áreas
marinas protegidas se deben gestionar de manera efectiva, al igual que sus
recursos, y se deben poner en marcha reglamentos que reduzcan la sobrepesca, la
contaminación marina y la acidificación de los océanos. (s.f.)
En cuanto al derecho consuetudinario, de conformidad con Tanaka (2016, p. 333),
la obligación de proteger y preservar el medio marino formaría parte de la costumbre
internacional.
De esta manera, se evidencia que existe suficiente sustento proveniente del ámbito
internacional para que el Perú proteja el medio marino a través de un AMP. Así pues, se
resalta la importancia que tiene la protección de los océanos no solo para salvaguardar la
biodiversidad biológica que se encuentra ahí, sino también para cuidar la salud del planeta
y de los seres humanos, quienes dependen del medio ambiente, dentro del cual se
encuentra el medio marino.
En segundo lugar, en cuanto al ámbito nacional peruano, el sustento jurídico
primigenio de creación de las AMP se encontraría en la Constitución Política,
específicamente en el artículo 68°, el cual establece lo siguiente: “Conservación de la
diversidad biológica y áreas naturales protegidas. El Estado está obligado a promover la
conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas” (1993).
En ese sentido, se evidencia que existe un deber de protección estatal con respecto
a la diversidad biológica y áreas naturales. Dicha protección se estaría dando tanto en el
ámbito terrestre como en el medio marino, lo cual facultaría la creación de las AMP.
En la legislación peruana, no existe como tal la categoría denominada “Área
Marina Protegida”, sino que esta es equivalente a una Reserva Nacional (Austermühle,
2004). Al respecto, de conformidad con la Ley No. 26834 - Ley de Áreas Naturales
Protegidas (en adelante, Ley No. 26834), una Reserva Nacional es una categoría del
Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas. Así pues, explicaré qué se entiende por
Área Natural Protegida. El artículo 1° de la Ley No. 26834 indica lo siguiente:
Artículo 1.- […] Las Áreas Naturales Protegidas son los espacios continentales
y/o marinos del territorio nacional, expresamente reconocidos y declarados como
tales, incluyendo sus categorías y zonificaciones, para conservar la diversidad
biológica y demás valores asociados de interés cultural, paisajístico y científico,
así como por su contribución al desarrollo sostenible del país […]. (1997) (el
subrayado es propio)
De la misma manera, el artículo 1° del Reglamento de esta Ley (Decreto Supremo
No. 038-2011-AG) señala lo siguiente:
Artículo 1.- Áreas Naturales Protegidas: 1.1 Las Áreas Naturales Protegidas son
los espacios continentales y/o marinos del territorio nacional reconocidos,
establecidos y protegidos legalmente por el Estado como tales, debido a su
importancia para la conservación de la diversidad biológica y demás valores
asociados de interés cultural, paisajístico y científico, así como por su
contribución al desarrollo sostenible del país […]. (el subrayado es propio)
Ahora bien, en ambas definiciones, resulta claro que un Área Natural Protegida
puede involucrar también un espacio marino, lo que permite incluir a las AMP bajo el
rótulo de Reservas Nacionales.
Entre las implicancias de esta calificación jurídica, la misma Ley No. 26834 indica
que, en dichas zonas, se permitiría el aprovechamiento de recursos naturales, siempre que
se respete el objetivo de creación de la Reserva Nacional:
Ley No. 26834:
Artículo 21.- De acuerdo a la naturaleza y objetivos de cada Área Natural
Protegida, se asignará una categoría que determine su condición legal, finalidad y
usos permitidos. Las Áreas Naturales Protegidas contemplan una gradualidad de
opciones que incluyen:
[…]
b. Áreas de uso directo. Son aquellas que permiten el aprovechamiento o
extracción de recursos, prioritariamente por las poblaciones locales, en aquellas
zonas y lugares y para aquellos recursos, definidos por el plan de manejo del área.
Otros usos y actividades que se desarrollen deberán ser compatibles con los
objetivos del área. Son áreas de uso directo las Reservas Nacionales, Reservas
Paisajísticas, Refugios de Vida Silvestre, Reservas Comunales, Bosques de
Protección, Cotos de Caza y Áreas de Conservación Regionales.
Artículo 22.- Son categorías del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas:
[…]
f. Reservas Nacionales: áreas destinadas a la conservación de la diversidad
biológica y la utilización sostenible de los recursos de flora y fauna silvestre,
acuática o terrestre. En ellas se permite el aprovechamiento comercial de los
recursos naturales bajo planes de manejo, aprobados, supervisados y controlados
por la autoridad nacional competente. (1997) (el subrayado es propio)
Ahora bien, dentro de los recursos naturales que se pueden aprovechar en las
zonas marinas, aparte de los recursos vivos, se encuentran los elementos no vivos y
recursos no renovables como los hidrocarburos. Así pues, un punto que llama la atención
es respecto a las actividades de exploración y explotación de recursos no renovables que
se pudieron haber estado realizando previo a la creación de las AMP. La Ley No. 26834
brinda una respuesta a ello al señalar lo siguiente:
Artículo 5.- El ejercicio de la propiedad y de los demás derechos reales adquiridos
con anterioridad al establecimiento de un Área Natural Protegida, debe hacerse en
armonía con los objetivos y fines para los cuales éstas fueron creadas. El Estado
evaluará en cada caso la necesidad de imponer otras limitaciones al ejercicio de
dichos derechos. Cualquier transferencia de derechos a terceros por parte de un
poblador de un Área Natural Protegida, deberá ser previamente notificada a la
Jefatura del Área. En caso de transferencia del derecho de propiedad, el Estado
podrá ejercer el derecho de retracto conforme al Código Civil. (1997) (el
subrayado es propio)
Así pues, a partir de este artículo, se entiende que los derechos de exploración y
explotación adquiridos de forma previa a la creación del AMP se mantienen, siempre que
no afecten los objetivos y fines que motivaron su creación. Es más, se faculta al Estado a
imponer límites a dichos derechos si así lo considera necesario.
Esta última parte resultará especialmente relevante cuando analice el caso de la
creación de un AMP en el Mar Pacífico Tropical Peruano, lugar donde se desarrolla la
actividad de exploración y explotación petrolera.
En tercer lugar, habiendo entendido que un AMP es una Reserva Nacional,
conviene hacer referencia a una categoría previa llamada Zona Reservada. En ese sentido,
si se desea establecer una Reserva Nacional en nuestro país, se debe previamente
establecer una Zona Reservada de forma transitoria (Minam, 2016, p. 37).
Según el artículo 13° de la Ley No. 26834, una Zona Reservada, desde el punto
de vista jurídico, se refiere a “aquellas áreas que, reuniendo las condiciones para ser
consideradas como Áreas Naturales Protegidas, requieren la realización de estudios
complementarios para determinar, entre otras, la extensión y categoría que les
corresponderá como tales” (1997). Por ejemplo, en el caso del AMP en el Mar Pacífico
Tropical Peruano, la propuesta que surgió inicialmente fue la creación de una Zona
Reservada, como categoría previa al establecimiento de una Reserva Nacional.
RETOS Y DESAFÍOS EN EL PERÚ: ¿QUÉ SUCEDE CON EL MAR PACÍFICO
TROPICAL PERUANO?
1. Propuesta de creación del AMP en el Mar Pacífico Tropical Peruano
En el año 2010, surgió la propuesta de creación de una Zona Reservada en el Mar
Pacífico Tropical Peruano con miras a luego convertirse en un AMP (Hooker, 2019). Al
respecto, como se mencionó en la sección anterior, la categoría de Zona Reserva sería
una calificación transitoria previa.
Ahora bien, siguiendo al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
(OEFA) (s.f.), la propuesta de un AMP en el Mar Pacífico Tropical Peruano abarcaba las
zonas marinas que se encuentran al frente de las costas de Piura y Tumbes; tendría una
extensión de 116,139 hectáreas; y habría cuatro sectores relevantes: la isla Foca, El Ñuro,
los arrecifes de Punta Sal y el banco de Máncora. Para proponer dicha extensión del AMP,
se tomó en consideración el área de influencia de las aguas tropicales de la corriente de
El Niño y su encuentro con las aguas frías de la corriente de Humboldt.
De conformidad con Guzmán (2016), la propuesta de creación del AMP Mar
Pacífico Tropical Peruano fue apoyada por organizaciones ambientalistas, entre las que
destacan World Wildlife Fund (WWF) Perú, Oceana, la Sociedad Peruana de Derecho
Ambiental y Mongabay. También, se mostraron a favor los pequeños comerciantes y
emprendedores dedicados al turismo, así como quienes se dedican a la actividad pesquera
y extracción de recursos marinos para el consumo humano.
Entre las amenazas que ellos identificaron, figuran el cambio climático; la
contaminación derivada de actividades petroleras; y la sobreexplotación y daños a los
ecosistemas derivados del uso de maquinarias agresivas contra las frágiles estructuras
marinas (García, 2016).
De igual manera, los promotores de la creación del AMP en el Mar Pacífico
Tropical Peruano consideraron que esta propuesta se enmarca en las recomendaciones
dadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) con respecto al
desempeño ambiental del Perú (SPDA, 2016). Dentro de dichas recomendaciones, figura
el aseguramiento de la representatividad de los ecosistemas marinos, lo cual se estaría
concretizando con la creación del AMP en el Mar Pacífico Tropical Peruano.
2. Posturas enfrentadas con respecto a la creación del AMP en el Mar Pacífico
Tropical Peruano
En esta sección, estaré presentando las dos posturas antagónicas que existen con
respecto a la creación de un AMP en el Mar Pacífico Tropical Peruano. Por un lado,
resaltaré la necesidad de proteger y preservar esta zona marina y presentaré las razones
que sustentan ello. Por otro lado, explicaré la postura que se centra en promover la
actividad petrolera que se desarrolla en esa zona y por qué la creación de un AMP no le
sería favorable.
a) Importancia de preservación y protección del Mar Pacífico Tropical Peruano
En primer lugar, a diferencia de lo que acontece en la mayor parte del mar
peruano, en la zona norte del país, ocurre un suceso único, ya que es ahí donde se produce
el encuentro entre las aguas tropicales de la corriente de El Niño y las aguas frías
provenientes de la corriente de Humboldt. Dicha situación genera una temperatura
particular de las aguas y favorece el desarrollo de vida marina diferente a la del resto del
país (Flores et al., 2013, p. 22).
Por ende, según Zavala (2022, p. 16), esta situación favorece la existencia de
ecosistemas únicos en el mundo como los arrecifes rocosos marinos y los manglares, los
cuales deberían constituir área natural protegida. Es más, la SPDA (2016c) indica que
esta particularidad del Mar Pacífico Tropical Peruano le hizo acreedor del reconocimiento
como “Lugar de Esperanza” por parte de expertos mundiales durante el Congreso
Mundial de la Naturaleza de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza
en Hawai en el 2016.
En segundo lugar, el Mar Pacífico Tropical Peruano es el hábitat de diversas
especies marinas únicas. Por ejemplo, “alberga a más del 70% de especies marinas del
Perú. Aquí habitan especies de gran importancia comercial como la langosta verde, el
pulpo, calamar, cabrilla, lenguado, mero, entre otros. También otras especies como la
tortuga marina, la ballena y el caballito de mar” (SPDA, 2016b). Así pues, es clara su
importancia para la vida marina en el Perú, ya que concentra un amplio porcentaje de
especies marinas nacionales.
En concordancia con lo anterior, esta zona marina resulta especialmente
importante para las ballenas jorobadas porque forma parte de la ruta que siguen durante
sus fases de reproducción y nacimiento de sus crías (Pacheco, 2019, p. 4). Sin embargo,
en dicha zona, se realizan frecuentes actividades petroleras y estas representan una
amenaza para el comportamiento natural de los cetáceos, en particular cerca de las áreas
de reproducción y crianza (Guzmán, 2017). Por este motivo, se destaca la necesidad de
protección especial de dicha zona, lo que involucraría limitar las actividades petroleras
que representan un riesgo de daño severo al ciclo de reproducción y crianza de las ballenas
jorobadas.
En tercer lugar, según Kuroiwa, “entre el 60 y 70% de los productos
hidrobiológicos que consumimos los peruanos vienen del Mar Pacífico Tropical” (2016).
De esta manera, resulta necesario proteger y preservar el ambiente del cual surgen esos
productos hidrobiológicos para que se puedan seguir aprovechando sosteniblemente en
beneficio de todos los peruanos. Ello involucra cuidar la alimentación de los peruanos y
que los productos que ingieran cumplan con los estándares de calidad suficientes. De
igual manera, implica cuidar la economía local y nacional, pues, según Riveros, director
científico de Oceana (organización dedicada a la protección de los océanos), la actividad
pesquera y de aprovechamiento de recursos marinos en dicha zona mueven entre 1.8 a 2
millones de dólares al año (Sierra, 2018).
En ese sentido, los argumentos que sustentaría la creación de un AMP en el Mar
Pacífico Tropical Peruano se resumen en tres aspectos: i) la presencia de ecosistemas
únicos en esta zona marina, dada la particularidad en la temperatura de sus aguas, ii) el
hábitat de especies únicas y la importancia para el ciclo de reproducción y crianza de la
ballena jorobada; y iii) el medio del cual surge la mayoría de los productos
hidrobiológicos consumidos por los peruanos.
Finalmente, se logró encontrar una iniciativa legislativa que propuso la creación
de una normativa específica aplicable a la zona marina del norte del país. Se trata del
Proyecto de Ley No. 3873/2018-CR que promueve la protección y conservación de las
especies marinas y el desarrollo sostenible de la zona costera de las regiones de Tumbes
y Piura.
Esta propuesta legislativa reconoce la necesidad de brindar una especial
protección a la zona marina del norte del país por su importancia medioambiental.
Empero, también reconoce que existe actualmente un gran debate con respecto a la
creación de un AMP. Por ello, indica que la opción más viable, por el momento, sería
solo el establecimiento de una normativa especial que fije al desarrollo sostenible como
principio rector.
Sin embargo, también señala que el Poder Ejecutivo deberá realizar los estudios
pertinentes para determinar la viabilidad de declaración de una zona de reserva natural
(artículo 3°
3
). En ese sentido, deja abierta la posibilidad de evaluar la necesidad de crear
una zona reservada que es la fase de transición para llegar a convertirse en un Reserva
Nacional. Si bien esta propuesta legislativa no tuvo éxito al no convertirse en ley, marcó
un hito significativo a nivel legal al intentar proteger normativamente el Mar Pacífico
Tropical Peruano.
b) Importancia económica de la exploración y explotación petrolera en el Mar
Pacífico Tropical Peruano
La principal oposición a la creación de un AMP en el Mar Pacífico Tropical
Peruano proviene del sector económico dedicado a la actividad petrolera que resulta
frecuente en la zona marina que se pretende proteger. Barrientos et al. (2022) resaltan la
importancia de la actividad petrolera para el desarrollo económico del país, sobre todo
por la posibilidad de atraer inversión extranjera:
El petróleo y el gas natural son las mayores fuentes de energía del mundo y,
principalmente para Perú, sin ellos, el país estará casi paralizado, este sector
3
Proyecto de Ley No. 3973/2018-CR. Artículo 3: […] El Poder Ejecutivo realiza los estudios pertinentes
para determinar la viabilidad de declarar zona de reserva natural o la categoría correspondiente, al ámbito
territorial materia de la presente Ley […].
genera riqueza para el país y garantiza la sostenibilidad; y en la última década el
sector petrolero y el crecimiento económico han atraído la atención de las
personas; siendo un sector sumamente importante en el campo del desarrollo
económico y social. Esta atracción juega un papel importante por la alta
participación de Inversión Extranjera Directa (IED), que contribuye a la economía
de un país (p. 2).
En ese sentido, de conformidad con Quijandría, exministro del Ministerio del
Ambiente (Minam), existe una fuerte oposición a la creación de un AMP en el Mar
Pacífico Tropical Peruano por parte de entidades y organismos ligados a la promoción y
explotación de hidrocarburos tales como el Ministerio de Energía y Minas (Minem),
Perupetro y la Sociedad Nacional de Hidrocarburos (Estrada, 2020). Ellos critican la
creación de una Reserva Nacional (refiriéndose a un AMP) que tenga por objeto la
protección del Mar Pacífico Tropical y la consecuente restricción de las actividades
petroleras en función de los fines de preservación y protección de esa zona marina.
Primero, el Minem señaló que la creación de un área natural protegida supondría
una colisión con las actividades petroleras que se vienen realizando en el norte del país y
que también se aspiran a ejecutar en un futuro (Guevara, 2019). Al respecto, resalta el
hecho de que la zona marina que se pretende proteger se superpone a los cinco lotes
petroleros que ahí se explotan y que cuentan con contratos vigentes tanto para la
exploración como para la explotación petrolera: el Z-1 (Pacific Off Shore Perú), Z-64
(Tullow Perú), Z-6 (Savia Perú), Z-2B (Savia Perú) y Z-38 (Kei Perú PTY-Karoom). En
ese sentido, el Minem indica que la creación de un AMP en el Mar Pacífico Tropical
Peruano atentaría contra la seguridad jurídica y la estabilidad de los contratos de
hidrocarburos celebrados, ya que se estarían alterando las condiciones iniciales de su
suscripción.
Asimismo, Estrada (2020) indica que la Oficina de Asesoría Jurídica del Minem
fue enfática al señalar que no existe suficiente evidencia científica traducida en sustento
técnico que respalde la creación de un AMP. Por este motivo, recomendó la no aprobación
de cualquier proyecto que buscase la creación de un AMP en el Mar Pacífico Tropical
Peruano, pues se estaría restringiendo una actividad económica importante como es la
exploración y explotación petrolera sin que haya un sustento científico-técnico certero y
justificado de por medio.
Segundo, Perupetro, en su calidad de empresa estatal dedicada a la promoción,
negociación, suscripción y supervisión de los contratos para la exploración y explotación
de hidrocarburos en el Perú, indicó que la creación de un AMP en el Mar Pacífico Tropical
Peruano supondría un riesgo para la vigencia de los contratos de hidrocarburos que se han
celebrado (Baldovino, 2021).
Un aspecto interesante de la postura de Perupetro es que hace mención expresa a
la Ley No. 26834, la cual, como se analizó inicialmente, es la que regula las Áreas
Naturales Protegidas en el Perú. De esta manera, Perupetro indica que, si bien se podrían
mantener los derechos adquiridos de exploración o de explotación petrolera una vez que
se cree un AMP en el Mar Pacífico Tropical Peruano, estos se condicionarían a sus fines
de protección y además facultaría al Estado a limitar dichos derechos según el artículo 5°
de la Ley No. 26834.
Así pues, Perupetro indicó que se debería eliminar esta última facultad del Estado
para que no exista el riesgo de afectar los contratos de hidrocarburos (Estrada 2020). Solo
en ese supuesto de eliminación, la creación de un AMP en el Mar Pacífico Tropical
Peruano podría ser viable, ya que se estaría garantizando la continuidad usual y
acostumbrada de las actividades petroleras sin que haya variaciones o nuevas condiciones
medioambientales que deban cumplir.
Tercero, la Sociedad Nacional de Hidrocarburos (2019) indicó que la creación de
un AMP en el Mar Pacífico Tropical Peruano afectaría la continuidad de los lotes
petroleros ubicados en la zona que se pretendería proteger. Adicionalmente, alegó que,
con esta creación, el Perú ya no podría acceder a toda la riqueza de hidrocarburos que
posee, ya que se harían inviables las actividades petroleras en el Mar Pacífico Tropical
Peruano, lo cual significaría un duro golpe para la economía nacional dedicada a las
inversiones y a la actividad petrolera.
En ese sentido, se pueden resumir estas tres posturas que se encuentran en contra
de la creación de un AMP en el Mar Pacífico Tropical Peruano en dos razones: i) la
creación de un AMP atentaría contra la seguridad jurídica, ya que facultaría la
modificación de los contratos de hidrocarburos celebrados con el objetivo de proteger el
medio marino; y ii) se restringirían las futuras actividades petroleras en dicha zona
marina, lo que implicaría un impacto negativo en la economía centrada en las inversiones
y explotación de hidrocarburos.
3. ¿Pese al beneficio económico de la actividad petrolera, por qué resulta positiva la
creación de un AMP en el Mar Pacífico Tropical Peruano?
La creación de un AMP en el Mar Pacífico Tropical Peruano resulta necesaria
para la preservación del ecosistema marino único que ahí se encuentra y desempeña un
rol importante para la fauna marina como es el caso del ciclo de reproducción y crianza
de las ballenas jorobadas, y también en la provisión de productos hidrobiológicos para
los peruanos. Si bien ello afectaría las actividades petroleras que actualmente se realizan,
debido a que tendrían que alinearse al objetivo de protección, esa situación se encontraría
justificada a partir del enfoque de desarrollo sostenible.
De conformidad con Sánchez et. al. (2019, p. 87), en el pasado, predominaba la
concepción antropocéntrica del medio ambiente. En ese sentido, se entendía que la
naturaleza debía servir al ser humano en las actividades que este realice y que no había
límites para ellas.
Sin embargo, dicho enfoque evolucionó a uno de sostenibilidad, en el cual se
entiende al ser humano como parte del medio ambiente y no como un ente ajeno que se
sirve de él, sino que depende directamente de él. Así pues, este enfoque plantea que, para
la realización de las actividades humanas, se deben tomar en cuenta, de forma tripartita,
la economía, la sociedad y el medio ambiente.
Teniendo en claro ello, se evidencia que las posiciones que se muestran en contra
de la creación de un AMP en el Mar Pacífico Tropical Peruano solo rescatan el aspecto
económico de la actividad petrolera, ya que no desean que esta actividad se vea
restringida. Empero, se debe considerar que, incluso en el ámbito económico, el beneficio
de la actividad petrolera no resulta seguro, pues los ingresos económicos del Perú
provenientes de esta actividad están en función del precio internacional del petróleo, el
cual depende de la oferta y demanda internacional.
De esta manera, factores externos al control del Perú, como una crisis en el ámbito
económico internacional, terminarán afectando los ingresos económicos del país
provenientes de la actividad petrolera, tal como ocurrió en el 2016. Según Barrientos et
al. (2022, p. 3), hubo una caída histórica del precio del petróleo lo cual fue consecuencia
de la recesión económica mundial iniciada en el 2008; el reducido crecimiento económico
de Estados Unidos y China; el incremento de energía alternativa, biocombustibles y
tecnologías orientadas al ahorro de energía; y un exceso de reservas de petróleo en
Estados Unidos.
Por consiguiente, resulta claro que incluso, desde el punto de vista económico, la
actividad petrolera no garantiza el crecimiento económico del país, sobre todo
considerando que el precio internacional del petróleo está en función de factores externos
sobre los cuales el Perú no tiene control.
Aunado a ello, en virtud del enfoque de desarrollo sostenible, se debe tomar en
cuenta también el impacto de esta actividad en el ámbito social y ambiental. Así pues,
justamente lo que motiva la creación de un AMP en el Mar Pacífico Tropical Peruano es
la amenaza de actividades humanas, específicamente petroleras, a su diversidad
biológica, ecosistemas y vida marina.
Al respecto, quisiera referirme con mayor detalle a la postura del Ministerio de
Energía y Minas (Minem), cuya Oficina de Asesoría Jurídica indicó que no existe
suficiente información ni sustento científico-técnico que avale la creación de un AMP y
la restricción de las actividades de los lotes petroleros ubicados en el mar. Para hacer
frente a este argumento, se utilizará el principio precautorio. De conformidad con Vera
(2008, p. 87), este sería un principio general del Derecho Internacional por la relevancia
que tiene el medio ambiente, terrestre y marino, para toda la sociedad internacional.
Sumado a ello, el Perú es parte de la Declaración de Río, en cuyo principio 15
4
figura el principio precautorio. Si bien esta Declaración tiene la categoría de soft law, el
4
PRINCIPIO 15: Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el
criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la
falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas
eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.
Perú ha positivizado el mencionado principio en el artículo VII
5
del Título Preliminar de
la Ley No. 28611 – Ley General del Ambiente.
Así pues, se comprueba que este principio sería plenamente aplicable al debate
existente sobre la creación de un AMP en el Mar Pacífico Tropical Peruano. Para ello,
me referiré a los tres elementos que deben configurarse para aplicar dicho principio
(Pinto, 2020, p. 2-3): i) existencia de una amenaza o riesgo de daño severo; ii) necesidad
de proteger el medio ambiente; y iii) falta de certeza científica que no debe utilizarse para
evadir la acción de prevenir la amenaza o riesgo de daño severo.
Con respecto al primer elemento, la actividad petrolera siempre ha sido una
amenaza para la vida marina en el norte del país. Así, se presenciaron derrames de
petróleo en el Mar Pacífico Tropical Peruano, al frente de las costas de Piura y Tumbes.
Los más resaltantes provinieron de los lotes Z-1 y Z-2B entre los años 2009 y 2018 (RPP,
2019). Por ende, existe una amenaza de que un suceso similar vuelva a ocurrir.
Sumado a ello, la actividad petrolera genera ruidos que tienen un gran potencial
de interferir y generar daños en la vida marina como es el caso de las ballenas jorobadas
que ahí habitan. Esta especie se comunica a través de cantos y responde a estímulos
acústicos como forma de comunicación y como parte de las interacciones reproductivas.
Sin embargo, de conformidad con Girola (2023), el ruido producido por los motores de
barcos e instalaciones asociadas al desarrollo de la actividad petrolera resultan
potencialmente dañinos, ya que pueden dificultar la comunicación y, sobre todo, la
reproducción de la ballena jorobada.
Con respecto al segundo elemento, existe la necesidad de proteger el medio
ambiente, específicamente los ecosistemas y vida marina del Mar Pacífico Tropical
Peruano. Como se mencionó anteriormente, en este lugar habitan especies marinas únicas,
entre las que destacan la langosta verde, la tortuga marina y el caballito de mar.
Asimismo, este lugar forma parte de la ruta que realizan las ballenas jorobadas durante
su ciclo de reproducción y crianza. Por ende, se evidencia la necesidad de proteger el Mar
Pacífico Tropical Peruano de alteraciones que afecten la vida marina que ahí habita.
Con respecto al tercer elemento, actualmente no existe suficiente sustento
científico ni estudios concluyentes (sino sólo tentativos o potenciales) que hayan
evidenciado el impacto directo de la actividad petrolera en todo el ecosistema y vida
marina del Mar Pacífico Tropical Peruano. Tampoco existe suficiente sustento científico-
técnico ni estudios concluyentes que aseguren que la restricción de las actividades
petroleras generará un impacto positivo en el medio marino. Hasta este punto, pareciera
ser que el Minem tiene razón, ya que no existe suficiente justificación científica-técnica
certera, sino solo una amenaza o riesgo de daño severo (primer elemento analizado).
5
Artículo VII.- Del principio precautorio. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de
certeza absoluta no debe utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces y eficientes
para impedir la degradación del ambiente.
Sin embargo, esta situación no debe utilizarse para que se justifique la no creación
de un AMP en el Mar Pacífico Tropical Peruano. Al contrario, el Estado peruano tiene el
deber de proteger dicha zona marina frente a las amenazas identificadas. Ahora bien, la
carga de la prueba no recaería en quienes defienden la creación de un AMP, sino en
quienes promueven y desarrollan la actividad petrolera, pues estos deberán evidenciar
que no resulta dañina. Así, la carga de la prueba se invierte (Pinto, 2020, p. 3). En el caso
en concreto, no existen pruebas que demuestren que la actividad petrolera sea inocua.
En consecuencia, a partir de lo desarrollado en esta sección, se ha demostrado que
el beneficio económico de la actividad petrolera depende de factores ajenos como la
determinación del precio internacional del petróleo en función de la oferta y demanda
extranjera, lo cual no está bajo el control del Perú y ello no permite asegurar el beneficio
económico obtenido de la actividad petrolera. Sumando a ello y tomando en cuenta el
enfoque de desarrollo sostenible y el principio precautorio, resulta beneficioso el
establecimiento de un AMP en el Mar Pacífico Tropical Peruano, dado que existe la
necesidad de proteger dicha zona frente a las amenazas de la actividad petrolera.
CONCLUSIONES
En primer lugar, dentro del Derecho Internacional Consuetudinario, está presente
la obligación de proteger y preservar el medio marino. Además, existe una obligación
constitucional del Estado peruano de proteger el medio ambiente, el cual abarca tanto el
ámbito terrestre como marino. Empero, pese a ello, la situación de protección y
preservación del medio marino no ha sido óptima en el Perú.
Desde mi punto de vista, resulta lamentable que aún no se haya logrado una
protección mínima del 10% del medio marino, tal como se fijó en “Las Metas de Aichi
para la Diversidad Biológica”. Así, se evidencia que todavía el Estado peruano no ha
interiorizado la necesidad de proteger el medio marino, pese a la gran riqueza biológica
que posee y su calificación como uno de los mares más biodiversos del mundo.
En segundo lugar, en base al enfoque de desarrollo sostenible que fue
desarrollado, el ser humano es parte del medio ambiente. En ese sentido, su desarrollo y
bienestar dependerán también de las condiciones óptimas en que se encuentre el medio
ambiente.
En el caso del Mar Pacífico Tropical Peruano, se evidenció que las personas
dedicadas a la pesca y al turismo son los que demandan la creación de un AMP, ya que
dependen económicamente del bienestar de esta zona marina y les temen a las amenazas
provenientes de las grandes industrias extractivas petroleras. Así, se destaca el impacto
positivo de la protección ambiental en el mantenimiento de la economía local en el norte
del país.
De igual manera, dentro del ámbito económico y el sector alimentario, el Mar
Pacífico Tropical Peruano provee a los peruanos la mayoría de los productos
hidrobiológicos que consumen. En esa línea, a través de la protección y preservación de
dicha zona marina, el comercio interno de productos hidrobiológicos se preservará, lo que
logrará que la economía en este sector se mantenga dinámica. Adicionalmente, se velará
por la alimentación de los peruanos. En este punto, resulta necesario también resaltar la
calidad de esta alimentación. Así, se debe garantizar un hábitat limpio y saludable, del
cual provendrán los productos hidrobiológicos.
Por lo tanto, se ha evidenciado la existencia de una relación directa entre el Mar
Pacífico Tropical y los peruanos que dependen de él. Dicha relación se ha analizado no
solo desde el punto de vista de la economía local en la zona norte del país, sino también
desde el punto de vista de la garantía de la calidad y salubridad de los productos
hidrobiológicos obtenidos del Mar Pacífico Tropical Peruano, por lo que resulta
imprescindible protegerlo y preservarlo.
En tercer lugar, se ha evidenciado que el beneficio económico para el Perú
proveniente de la actividad petrolera no está garantizado, más aún cuando ello depende
del precio internacional del petróleo, el cual no está bajo el control del país. Aunado a
ello, a través del principio precautorio, se ha resaltado que resulta necesario proteger el
Mar Pacífico Tropical Peruano frente a las amenazas de la actividad petrolera, incluso si
no hay certeza científica, pues, en virtud de dicho principio, bastará que existan amenazas
o riesgos de daños severos para que el Estado actúe.
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