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¿Regulación coherente? Algunas reexiones
sobre la conformación y funciones
de los organismos electorales en Perú
Coherent regulation? Some considerations about
the composing and functions of electoral bodies in Peru
Enith P. Pinedo Bravo
[
*
]
Carlos A. Reyes Esteves
[
*
]
Resumen: La crisis política crónica que experimenta el Perú en los últimos años ha dado
lugar a diversos esfuerzos para promover la discusión acerca de la institucionalidad de-
mocrática y del propio rol de la ciudadanía en la dirección de los asuntos públicos; sin
embargo, en dicho debate no se ha tenido presente a plenitud la reexión acerca del rol
de los organismos electorales. El presente artículo procura promover la discusión sobre
este aspecto, con la nalidad de contribuir en construir una visión integral de las reformas
institucionales necesarias. Para ello, se presenta el panorama general de la situación
de los organismos electorales en el Perú: JNE, ONPE y RENIEC, a partir de la revisión
histórica de la normativa que los regula, tarea que deja algunas reexiones en torno a su
estructura y funcionamiento, enmarcadas además en la errada noción de sistema electo-
ral incluida en la vigente Constitución Política.
Palabras clave: Sistema electoral, Administración Electoral, Jurado Nacional de Elec-
ciones, Ocina Nacional de Procesos Electorales, Registro Nacional de Identicación y
Estado Civil
[
*
]
Abogada. Doctora en Estado de Derecho y Buen Gobierno por la Universidad de Salamanca. Asesora en el
Poder Judicial y ex Coordinadora del Programa para la Igualdad Política del Jurado Nacional de Elecciones.
Docente de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya, Lima, Perú. Áreas de investigación: Derechos de los
pueblos indígenas, Políticas públicas y materia electoral (correo electrónico: enith.pinedo@uarm.pe).
[
**
]
Abogado por la Ponticia Universidad Católica del Perú (PUCP). Becario del Máster en Derecho Global y
Democracia Constitucional en la Universidad de Génova, Italia. Jefe de Práctica en la Facultad de Derecho
de la PUCP y Adjunto de docencia del curso Derechos fundamentales e Interpretación Constitucional en la
misma casa de estudios. (correo electrónico: creyese@pucp.edu.pe).
Revista de Derecho YACHAQ N.º 14
Centro de Investigación de los Estudiantes de Derecho (CIED)
Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco
ISSN: 2707-1197 (en línea)
ISSN: 1817-597X (impresa)
Fecha de recepción: 23/06/22
Fecha de aceptación: 06/09/22
[pp. 241-260]
Enith P. Pinedo Bravo / Carlos A. Reyes Esteves
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I. INTRODUCCIÓN: LA NECESIDAD DE RE-
FLEXIONAR RESPECTO A LOS ORGANIS-
MOS ELECTORALES EN EL PERÚ
La llamada reforma política iniciada en
2018 generó diversas expectativas en torno a
la posibilidad de contar con mejores institucio-
nes políticas en nuestro país; en ese sentido,
podría haber implicado enfocarse no solo en
procesos electorales y organizaciones políti-
cas, sino también en el análisis de las entida-
des públicas directamente relacionadas con su
desarrollo. Ello, sin dejar de advertir que una
reforma con tal etiqueta podría haber abarcado
las diversas aristas del campo político, que por
supuesto exceden lo electoral.
Como es sabido, no sucedió ni lo uno, ni
lo otro. Los esfuerzos de esta reforma política, e
inclusive los de la reforma de justicia, materiali-
zados en estos últimos años, respectivamente,
a través del Informe Final de la Comisión de Alto
Nivel para la Reforma Política, —los proyectos
normativos impulsados a raíz de dicho docu-
mento—, y en las propuestas del Consejo para
la Reforma del Sistema de Justicia —principal-
mente a través de la Política Pública de Reforma
del Sistema de Justicia (Decreto Supremo N.°
012-2021-JUS)— no han brindado por ejemplo
mayor atención al funcionamiento del JNE pese
a su posición protagónica para ambos procesos.
En esta línea, lo obtenido tras dicha refor-
ma política en particular ha sido esencialmente
la modicación de normas puntuales, que por
tal razón no han logrado tener una mirada in-
tegral de la estructura política nacional; peor
aún, algunos de los alcances logrados han
sido objeto de retrocesos a partir de nuevas
modicaciones normativas, acusadas de bus-
car favorecer a ciertas organizaciones políticas
con representación legislativa.
Siendo de aceptación general —y premi-
sa del presente trabajo— que la democracia
no se reduce al desarrollo de elecciones ni a
actores electorales, las limitaciones de esta re-
forma, han conducido a conrmar que en los
últimos años tampoco se han realizado estu-
dios académicos sobre las funciones o la con-
formación de los organismos electorales, pese
a su constante escrutinio público y, sobre todo
—tal como se indicó— a su importancia para
el sistema político peruano. En tal virtud, este
artículo pretende promover la discusión que
estos temas merecen, considerando además
la necesidad de contar con un panorama más
sincero de la amplitud de una reforma política,
que sin duda debería incluir tales factores.
Dicho esto, estimamos que un buen pun-
to de inicio para el presente estudio es el aná-
lisis histórico de lo que en nuestra legislación
se ha reconocido como «sistema electoral»,
pues contribuye a hilar la comprensión que se
ha tenido sobre el funcionamiento electoral a lo
largo del tiempo.
II. ¿SISTEMA ELECTORAL U ORGANISMOS
ELECTORALES?
Para iniciar esta evaluación, es útil lo que
al respecto reere la vigente Constitución Polí-
Abstract: The peruvian chronic political crisis experienced in recent years has given rise
to various efforts to promote discussion about democratic institutions and the role of
citizens in the public affairs. However, in this debate the reection on the role of electoral
bodies has not been fully taken into account. This article has the propose to promote dis-
cussion on this aspect, in order to contribute to a comprehensive vision of the necessary
institutional reforms. For this, it presents the general panorama of the situation of the elec-
toral organisms in Peru: JNE, ONPE and RENIEC, based on the historical review of their
regulation, a task that leaves some reections on its structure and function, also framed
in the erroneous notion of electoral system included in the current Political Constitution.
Key words: Electoral system, Election Administration, National Election Jury, National
Ofce of Electoral Processes, National Registry of Identication and Civil Status
Abstract: The peruvian chronic political crisis experienced in recent years has given rise
to various efforts to promote discussion about democratic institutions and the role of
citizens in the public affairs. However, in this debate the reection on the role of electoral
bodies has not been fully taken into account. This article has the propose to promote dis-
cussion on this aspect, in order to contribute to a comprehensive vision of the necessary
institutional reforms. For this, it presents the general panorama of the situation of the elec-
toral organisms in Peru: JNE, ONPE and RENIEC, based on the historical review of their
regulation, a task that leaves some reections on its structure and function, also framed
in the erroneous notion of electoral system included in the current Political Constitution.
Key words: Electoral system, Election Administration, National Election Jury, National
Ofce of Electoral Processes, National Registry of Identication and Civil Status
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tica, la cual cuenta con disposiciones que, por
un lado, aluden a su composición, otras a su -
nalidad, y otras a una noción alejada de ambas.
En el primer caso, el artículo 177 señala
que el sistema electoral está conformado por
el Jurado Nacional de Elecciones, la Ocina
Nacional de Procesos Electorales y el Regis-
tro Nacional de Identicación y Estado Civil;
actúan con autonomía y en coordinación. En
el segundo caso, el artículo 176 estipula que
su nalidad es:
(...) asegurar que las votaciones traduzcan
la expresión auténtica, libre y espontánea
de los ciudadanos; y que los escrutinios
sean reejo exacto y oportuno de la volun-
tad del elector expresada en las urnas por
votación directa. (Constitución Política del
Perú, 1993)
Una adecuada técnica legislativa podría
haber implicado la fusión del contenido de es-
tas disposiciones en un solo artículo, para así
comprender que se trata de una misma gura.
No obstante, advirtiendo más disposiciones
[1]
que privilegian la consideración del sistema
electoral en virtud de su conformación, existe
una en particular que pareciera referir a un as-
pecto distinto, tanto a esta, como a su nalidad
expresamente establecidas.
Este es el caso del artículo 134, el cual
indica que el sistema electoral no puede ser
alterado con las elecciones que se desarro-
llen como consecuencia de la disolución del
Congreso de la República, disposición que se
resalta toda vez que parece aludir a la noción
que desde la segunda mitad del siglo pasado,
[1]
Artículos 117 y 178 de la Constitución Política.
[2]
De hecho, de acuerdo con Nöhlen, «expandir exageradamente el concepto de sistema electoral hasta abar-
car todo lo relacionado con el proceso electoral (…) pasando por la administración electoral» es propio de
países que no cuentan con una gran experiencia democrática (Nohlen, 2014, p. 3).
[3]
La revisión del Diario de Debates conduce a advertir que esta noción fue apoyada principalmente por los
representantes Roger Cáceres Velásquez, del Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos-FRENATRACA;
y, Martha Chávez Cossío, de la alianza Cambio 90-Nueva Mayoría.
es la acogida mayoritariamente en el desarro-
llo académico y legal de las democracias occi-
dentales, es decir, aquella que lo dene como
un conjunto de reglas mediante las cuales los
electores pueden expresar sus preferencias
políticas y a través de las que es posible con-
vertir los votos en escaños parlamentarios o en
cargos de gobierno (Nohlen, 2014, p. 3)
[2]
.
Es útil enfatizar estas diferencias puesto
que es esta última noción, en realidad, la que
ha sido acogida durante la mayor parte de la
historia de nuestra legislación nacional. En
efecto, más de seis décadas antes de la en-
trada en vigencia de la actual Constitución, el
Estatuto Electoral de 1931 ya contaba con una
sección denominada Sistema Electoral, la cual
incluía disposiciones sobre el número de repre-
sentantes por provincias, la denición del terri-
torio en distrito electoral único (artículos 124 y
125) y el cociente electoral (artículo 127). Esto
se repitió con el Estatuto Electoral de 1962, el
cual contaba con un Título, también con esta
denominación, y con disposiciones similares a
las de su antecesor, añadiendo otras sobre la
forma de la candidatura en elecciones congre-
sales (listas cerradas y bloqueadas), y precisio-
nes sobre la aplicación de la cifra repartidora
como método de distribución de escaños. Es
siguiendo esta noción de sistema electoral
que la Constitución Política de 1979 y las leyes
electorales emitidas bajo su amparo, incluye-
ron normas sobre la circunscripción electoral y
los demás elementos de dicho sistema.
Lo expuesto ayuda a entender entonces
que en la redacción de la Constitución de
1993 no se consideraron estos antecedentes
que respondían a lo técnicamente correctos
[3]
,
Enith P. Pinedo Bravo / Carlos A. Reyes Esteves
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identicándose más bien de la lectura del
Diario de Debates de la Comisión de Consti-
tución y de Reglamento, posiciones sin sus-
tento adecuado
[4]
. De hecho, de su lectura
también puede comprobarse cómo aquello
que terminó aprobándose como «sistema
electoral», tuvo también en la discusión otra
denominación: «organización electoral», todo
lo cual signica que no había consenso —ni
al parecer, conocimiento— de cuándo y cómo
usar cada expresión.
Como ha de suponerse, esta poca clari-
dad entre los propios debatientes de la enton-
ces Comisión a cargo, se ha reejado en las
disposiciones de la vigente Constitución Po-
lítica, teniendo así disposiciones confusas en
torno al sistema electoral, todas ellas reprodu-
cidas en las leyes electorales que rigen desde
hace casi 30 años
[5]
.
Pese a lo expuesto, y tal como corres-
ponde, en este trabajo se asume lo jurídica y
técnicamente correcto, por lo que, en adelan-
te, JNE, ONPE y RENIEC, en cuanto conjunto
no serán referidos como sistema electoral, sino
como organismos electorales
[6]
o entidades
conformantes de la Administración Electoral.
[4]
Incluso puede leerse que la representante Chávez Cossío hacía referencia a la «organización del sistema
electoral» para aludir a los organismos con funciones diferenciadas en el ámbito electoral (Congreso Cons-
tituyente Democrático, lunes 10 de mayo de 1993, p. 2343).
[5]
Por ejemplo, las denominaciones del Título II y del Título III de la Ley N.° 26859, Ley Orgánica de Elecciones,
son, respectivamente, Sistema Electoral y Órganos Electorales (y no organismos). Y para agudizar la con-
fusión, en el Título Sistema Electoral se incluyen disposiciones sobre cifra repartidora, circunscripciones
electorales y tipos de elección.
[6]
Cabe reconocer que el Título I del Anteproyecto de Código Electoral elaborado por el JNE se denomina
Organismos Electorales, e incluye, como corresponde, la denición adecuada respecto de su composición
y nalidad.
[7]
A propósito de esta consideración, es interesante resaltar que mientras el JNE fue creado mediante una
norma de rango legal, ONPE y RENIEC lo fueron con la actual Constitución Política.
III. LAS FUNCIONES ELECTORALES EN EL
PERÚ: DESDE EL SIGLO XX HASTA NUES-
TROS DÍAS
El propósito de este apartado es identicar
cómo las funciones de los organismos electo-
rales han sido establecidas o modicadas a lo
largo de varias décadas, hasta llegar al actual
modelo electoral. Como se apreciará, ciertas
funciones han sido disgregadas o transferi-
das y, otras han permanecido como propias,
habiéndose incluso fortalecido, ello, sin olvidar
que durante buena parte de nuestra historia re-
publicana —casi todo el siglo XIX— la mayoría
de estas funciones recayó predominantemen-
te en los colegios electorales, órganos —más
que organismos— que surgieron a la luz de la
Constitución de Cádiz y que a lo largo de su
permanencia fueron dominados por las élites
locales (Gamboa, 2018, p. 209).
El punto de partida es el Estatuto Elec-
toral, aprobado por Decreto Ley N.° 7177 de
1931, pues con este se crea el JNE, sirviendo
el siguiente cuadro para esta revisión de 60
años en la que se incluyen las constituciones
de 1979 y de 1993
[7]
y las respectivas normas
especiales de rango legal.
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Cuadro 1
Funciones electorales desde 1931
Función Ente encargado
Estatuto Electoral
D. Ley
N.° 7177 y leyes
modicatorias
(1931)
Registro
Electoral
del Perú
D. Ley N.°
14207
(1962)
Estatuto
Electoral
D. Ley
N.° 14250
(1962)
Constitu-
ción 1979
Constitución 1993 Leyes Nos.
26486, 26487,
26497, 26859
y 28094 y mo-
dicatorias*
Dirección superior de
procesos electorales
JNE
(art. 15)
JNE
»a cargo
de los
procesos
electora-
les»
ONPE
organiza procesos
electorales (no
hay «dirección
superior»)
Supervigilancia del Regis-
tro Electoral Nacional
Jurados elec-
torales (JNE y
Jurados dptles)
JNE JNE
(respecto del
padrón electoral,
no de RENIEC)
Designar al Director del
Registro Electoral Nacio-
nal y registradores electo-
rales provinciales
JNE Junta Nacional de
Justicia
Elaborar y depurar el re-
gistro electoral
[8]
Registro Elec-
toral Nacional
(JNE)
RENIEC
Elaborar las listas de elec-
tores de las mesas de su-
fragio
Registro Elec-
toral Nacional
(JNE)
ONPE
Resolver reclamaciones,
recursos de nulidad y ta-
chas en torno a todos los
actos electorales
JNE »poder electo-
ral autónomo»:
Decisiones del
JNE irrevisa-
bles (en mate-
ria electoral)
JNE
Resolver impugnaciones en
materia electoral emitidas
por los otros organismos
(no órganos) electorales
JNE
Aclarar dudas sobre la
aplicación del Estatuto
JNE _
[8]
Ha sido interesante descubrir, mediante la revisión normativa, que, mediante Decreto Ley N.° 7456, también
de 1931, el Servicio de Estadística Electoral fue raticado como parte de la Dirección de Estadística del
Ministerio de Hacienda.
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Control del cumplimiento
del Estatuto Electoral (o
legislación electoral)
Poder Judicial JNE JNE
(Velar por el cumpli-
miento de normas
electorales)
Pronunciarse sobre ins-
cripción de partidos
políticos, candidatos y
personeros (en procesos
electorales)
JNE
(candidatos de fór-
mula presidencial)
y Jurados departa-
mentales (candida-
tos congresales)
*Ley N.° 7287
JNE
(se añaden
alianzas)
JNE
(no solo inscrip-
ción para partici-
par en procesos
sino también
su personería
jurídica)
Supervigilancia del escru-
nio, de las elecciones, y de
todo acto inherente al pro-
ceso para elegir presidente y
representantes al Congreso*
(art. 50)
JNE y Jurados
departamentales de
elecciones
JNE
(»scalizar la legali-
dad del ejercicio del
sufragio y de la rea-
lización de procesos
electorales»)
Supervisión de fondos par-
darios
- - - - - ONPE
Aprobar cédulas de sufra-
gio (de candidatos)
Jurados departa-
mentales
*Ley N.° 7287
JNE (formular
los modelos de
cédula y orde-
nar impresión y
distribución)
ONPE
(elabo-
ración y
diseño)
Acordar la adquisición del
material electoral
JNE ONPE
Difundir las formas del
acto de la elección, cóm-
puto y los resultados
JNE ONPE
Diseñar y ejecutar progra-
mas de capacitación ope-
rativa para miembros de
mesa y población
ONPE
»durante los pro-
cesos electorales»
Desarrollar programas de
educación electoral dirigi-
das a población
JNE
»para la concien-
cia cívica» y de
manera perma-
nente
Determinar el cociente elec-
toral y distribuir escaños
JNE
Realizar cómputo general JNE ONPE
Proclamar electos y otor-
gar credenciales
JNE JNE
Dictar instrucciones para
el mantenimiento del or-
den y protección de liber-
tad de ciudadanos
JNE ONPE
Fuente: Elaboración propia
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Como se indicó, en los últimos años no
se han realizado muchos estudios sobre el fun-
cionamiento y composición de los organismos
electorales vigentes, lo cual repercute además
en la falta de análisis de conjunto —académi-
co, y sobre todo, jurídico— de las variables
que ello supone. En este sentido, el cuadro
superior es útil, pues a través de una revisión
histórica se muestra cómo se han separado
ciertas funciones electorales para sustentar la
creación de organismos constitucionales autó-
nomos; teniendo así desde 1993, un RENIEC
que antes era una ocina interna del JNE —si
bien con cierta autonomía— y que, bajo la nor-
matividad vigente, solo tiene una función elec-
toral fundamental: la elaboración del padrón
de electores. De hecho, cabría preguntarse si
está sola función es suciente para atribuirle la
condición de organismo electoral.
Como es evidente, esta separación de fun-
ciones parte de la reducción de competencias
del JNE. En ese sentido, como se ha desta-
cado previamente, la introducción de ONPE y
RENIEC como parte del llamado «sistema elec-
toral» ha motivado una reasignación de com-
petencias; sin embargo, esta reasignación ha
dado lugar también al fortalecimiento de la na-
turaleza primordialmente jurisdiccional del JNE.
En efecto, los cambios de estas décadas
han dejado claro que la función jurisdiccional
es la que ha primado en el JNE desde su crea-
ción, debiendo destacarse, como se indicó lí-
neas arriba, que incluso esta ha sido reforzada
no solo con la introducción de la irrevisabilidad
de sus decisiones en materia electoral —con el
Estatuto Electoral de 1962—, sino con la expre-
sa competencia asignada por el artículo 34 de
la Ley Orgánica de Elecciones —y no de la Ley
Orgánica del JNE— de resolver, en instancia
denitiva, las impugnaciones contra las decisio-
nes en materia electoral de ONPE y de RENIEC.
Así, tenemos que el JNE tiene como prin-
cipal función la jurisdiccional, asumiendo un rol
especialmente sensible para asegurar que la vo-
luntad ciudadana expresada en las urnas se vea
elmente reejada en los resultados electorales,
como dispone el artículo 176 de la Constitución.
Como comentamos, se trata de un organismo
de cierre de toda controversia suscitada en el
ámbito electoral o de las instituciones vinculadas
a este —léase, organizaciones políticas—.
Al respecto, conviene traer a colación la
interpretación que el Tribunal Constitucional ha
realizado sobre esta competencia del JNE. Así,
desde el caso Lizana Puelles, el Tribunal con-
sideró que las decisiones del JNE pueden ser
objeto de cuestionamiento a través del proce-
so constitucional de amparo, «cuando el JNE
ejerce funciones excediendo el marco norma-
tivo que la Constitución le impone. Ello tendría
lugar, claro está, si se expide una resolución
contraria a los derechos fundamentales» (Tri-
bunal Constitucional, Exp. N.° 05854-2005-PA/
TC, fundamento 20).
Sin embargo, es importante resaltar que
en dicha oportunidad el propio Tribunal Cons-
titucional reconoció como competencia exclu-
siva y excluyente del JNE la de pronunciarse
con carácter denitivo —cosa juzgada— en
materia electoral, reconociendo que se trata
de una cuestión técnico-jurídica respecto de
la cual, incluso el Tribunal Constitucional sería
incompetente:
Sería por ejemplo absurdo, sostener que, el
Tribunal Constitucional tiene competencia
para declarar la nulidad de una sentencia
expedida por un juez penal o civil que con-
travenga los derechos fundamentales, tiene
capacidad de administrar justicia penal o ci-
vil. Es evidente que en tales supuestos el Tri-
bunal Constitucional se limita a administrar
justicia constitucional, reponiendo las cosas
al estado anterior al momento en que tuvo
lugar la afectación del derecho fundamental
(primer párrafo del artículo 1 º del Código
Procesal Constitucional), para que luego
el proceso continúe siendo resuelto por su
respectivo juez competente. La secuencia
es idéntica en los supuestos de resolucio-
nes expedidas por jueces que administran
justicia electoral. (Exp. N.° 05854-2005-PA/
TC, fundamento 20)
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Lo que entiende el Tribunal Constitucio-
nal por «materia electoral» constituye aún un
aspecto que requiere de mayor atención; sin
embargo, este pronunciamiento da cuenta del
rol identitario que tiene el JNE, tanto respecto a
su naturaleza jurisdiccional, como a su compe-
tencia respecto de asuntos electorales.
Todo este reconocimiento, no obsta sin em-
bargo a advertir las funciones eminentemente
administrativas que tiene el JNE. Una de las más
importantes es la inscripción de las organizacio-
nes políticas y mantener el respectivo Registro, a
través del Registro de Organizaciones Políticas
(ROP), debiendo recordarse que hasta la entra-
da en vigencia, en 2003, de la Ley N.° 28094,
Ley de Organizaciones Políticas, su inscripción
se producía principalmente con ocasión de su
participación en procesos electorales.
Esta competencia ejercida a través del
ROP también se relaciona con el carácter ju-
risdiccional del JNE, ya que las decisiones del
ROP, si bien tienen naturaleza administrativa,
pueden ser cuestionadas ante el Pleno del JNE
en instancia denitiva.
Sin duda, reparar en los distintos recursos
y las diferentes materias especícas que pue-
den ser objeto de pronunciamiento por parte
del JNE, constituyen un aspecto que requiere
mayor atención por parte de la doctrina; sin em-
bargo, para efectos del presente trabajo, bas-
ta resaltar el rol jurisdiccional del JNE, que lo
convierte en una Alta Corte, incluso reservando
para sí la competencia de emitir decisiones de-
nitivas en materia electoral; competencia que
parece recibir mayor atención de los medios
de comunicación y de la ciudadanía solamente
a raíz de las numerosas impugnaciones que se
presentan durante los procesos electorales.
Antes de concluir este apartado, cabe
hacer mención de una función que, pese a su
[9]
Véase la Sentencia Exp. N.° 002-2011-PCC/TC.
[10]
El cuadro también muestra que hay otras funciones en cuya ejecución pueden producirse —de hecho, se
han producido— espacios para el desencuentro.
importancia, no tuvo una disposición expresa
que la regulara hasta entrado el siglo XXI y, por
tanto, no era habitualmente interpretada como
parte de la a veces vaga función de scalización
electoral del JNE (que también es administra-
tiva): la supervisión del nanciamiento de los
partidos políticos. Es útil resaltar esta función
porque ha sido la única que hasta la fecha ha
originado un abierto conicto de competencias
entre dos organismos electorales
[9]
, justamente
porque el JNE la consideraba como propia, a
pesar de no haberla ejercido de modo explíci-
to, ni constante
[10]
.
No es propósito de este apartado analizar
cada una de las funciones de los organismos
electorales, sino dar un vistazo general que, no
limitándose a lo previsto expresamente por las
disposiciones constitucionales, permite apre-
ciar en perspectiva los principales cambios
que al respecto se han producido en nuestro
ordenamiento jurídico. Enlazado con ello, co-
rresponde abordar uno de los temas qué más
diferencias plantea entredichos organismos:
su conformación.
IV. LA CONFORMACIÓN DE LOS ORGANISMOS
ELECTORALES
Tras abordar las principales funciones
asignadas a los organismos electorales, co-
rresponde comentar ahora su conformación.
En atención a los apuntes realizados prece-
dentemente, abordaremos conjuntamente a
la ONPE y el RENIEC, debido a que sus com-
petencias son de carácter administrativo y por
tanto su diseño institucional se encuentra rela-
cionado con estas. En cambio, el JNE, a través
del Pleno, presenta una composición bastante
diferente, lo cual obedecería —no necesaria-
mente de forma adecuada— al predominio de
su función jurisdiccional.
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A) La conformación de ONPE y RENIEC
El punto de partida para este análisis em-
pieza justo con el que fuera el de reforma para
el JNE: la Constitución Política de 1993.
En virtud de las similitudes que existen
en su conformación, sus aspectos más impor-
tantes han sido reunidos en el cuadro inferior,
para el que se ha tenido en cuenta el desarrollo
de sus respectivas leyes orgánicas, siguiendo
el marco constitucional. Desde ya cabe indi-
car que la principal diferencia frente a lo que
sucede con los miembros del JNE reside en
que, quienes acceden a las jefaturas de la
ONPE y del RENIEC, lo hacen en virtud de un
concurso público de méritos.
Cuadro 2
Conformación de ONPE y RENIEC
ONPE y RENIEC Constitución 1993
Leyes orgánicas
ONPE y RENIEC
Ley Orgánica JNJ
Autoridad máxima Jefe
Nombramiento, ratica-
ción y remoción
Junta Nacional de Justicia
Método de selección Concurso público
Etapas del proceso
selección
Evaluación de conocimientos, evaluación curricular,
estudio de caso, entrevista personal
Edad mínima y máxima 45 y 70
Duración en cargo 4 años
Reelección inmediata Sí
Causales de remoción Falta grave: comisión de
actos que afecten digni-
dad del cargo
Participación ciudadana en
selección
Sí: tachas, denuncias, presencia en audiencias pú-
blicas y entrega de información
Fuente: Elaboración propia
Como se sabe, la autoridad máxima de los
dos organismos electorales es el Jefe/a , quien
es también el titular del pliego, con lo cual los
actos administrativos y normas de máxima je-
rarquía interna —electorales y administrativas—
son emitidas por quien ocupa la jefatura. Como
se verá, en lo que concierne al JNE, quien ocu-
pa la presidencia y es titular del pliego, emite
también las normas internas administrativas de
máxima jerarquía, si bien sus normas electora-
les son aprobadas por el Pleno.
Por otro lado, un organismo externo, la
Junta Nacional de Justicia (JNJ), es el encar-
[11]
Congreso Constituyente Democrático. Diario de debates. Pleno-1993, Tomo IV, pp. 2439.
gado de la selección de los jefes de estas enti-
dades. Este aspecto es de singular interés para
el análisis pues conduce a preguntarse por qué
al ente encargado principalmente del nombra-
miento y raticación de jueces y scales se le
asignó la función de seleccionar a una persona
«con buena dosis de funciones ejecutivas»
[11]
.
Sobre el particular, nuevamente el Diario
de Debates de la Constitución Política resulta
útil, pues muestra que tampoco en este pun-
to hubo consenso entre los integrantes de la
Comisión, siendo foco de discusión la conve-
niencia de que fuera más bien el JNE el encar-
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gado de esta tarea. Ello, siguiendo la lógica
de una relación de subordinación de ONPE
frente al JNE, que como sabemos, nalmen-
te no fue aprobada.
Pues bien, advertir esta idea de especiali-
zación y de ejecutividad que había en la Comi-
sión —particularmente respecto de la ONPE—
sirve para establecer la vinculación con el
siguiente punto del cuadro, que es el mecanis-
mo adoptado para la selección de las jefaturas
de estas entidades: el concurso público de mé-
ritos. Quizás sea este el factor más interesante
en su conformación y el que más lo distinga del
modo en que se compone el Pleno del JNE.
Entendiendo a este mecanismo como un
proceso de selección sobre la base de una
convocatoria pública y evaluaciones acordes
con las características del puesto
[12]
, resulta
importante resaltar la relación especializa-
ción-concurso público, pues esta constituye no
solo un parámetro de comparación frente a lo
que ocurre con el JNE, sino que fundamenta la
normativa de desarrollo que desde los tiempos
del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM)
se ha venido emitiendo y que con la creación
de la JNJ, ha alcanzado rango legal.
En efecto, reconociendo la Ley Orgánica
de la JNJ, el principio de mérito implica que el
acceso a los cargos previstos por ella se funda-
menta, entre otros, en la aptitud y conocimien-
tos (Artículo III); esta contiene una disposición
especíca sobre las etapas del concurso públi-
co para seleccionar las jefaturas de la ONPE y
del RENIEC (artículo 29). Estas son, tal como
se consigna en el cuadro superior: la evalua-
ción de conocimientos, la evaluación curricular,
[12]
Solo por nes referenciales se toma en cuenta la denición genérica del artículo 6 de la Directiva N.°
004-2021-SERVIR/GDSRH Normas para la gestión de los procesos de selección en el Régimen de la Ley
N.° 30057, Ley del Servicio Civil.
[13]
La derogada Ley N.° 26397, Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura, no contenía ninguna
disposición similar, si bien sí contaba con una disposición bastante genérica respecto de la raticación en el
cargo de los jefes de estas entidades: debía considerarse «el resultado de su gestión» (artículo 21, literal b).
[14]
Resolución N.° 036-2020-JNJ.
el estudio de caso, y la entrevista personal; se-
ñalando por ejemplo también la ley, respecto de
la evaluación curricular, que las variables para su
valoración son la formación académica, la expe-
riencia y trayectoria profesional, y la experiencia
en investigación jurídica (artículo 31). De esta
forma, se ha asignado rango legal a los criterios
de evaluación en estos procesos de selección,
no dejando a la regulación reglamentaria —o
incluso al arbitrio de la JNJ— dicha determina-
ción
[13]
. Y como es de conocimiento, nada de
esto se considera en la elección de ninguno de
los miembros del Pleno del JNE.
Otro aspecto que merece relevarse en los
procesos de selección de quienes han de ocu-
par las jefaturas de la ONPE y del RENIEC, es la
visibilidad e importancia que la Ley Orgánica de
la JNJ le ha dado a la participación ciudadana.
A este respecto debe precisarse, que siendo
importante difundir la realización de uno o más
actos de estos procesos, ello no es equiparable
a la efectiva apertura que para la participación
de la población en sus distintas etapas existe
desde 2019. De esta manera, también con ran-
go legal, se cuenta actualmente con un título
especíco (Título IV) que habilita a la ciudada-
nía la formulación de tachas, la entrega de in-
formación o presenciar las audiencias públicas.
Ello, sin dejar de considerar las especicida-
des contenidas en el Reglamento aprobado en
2020
[14]
, para el último proceso de selección de
las jefaturas de la ONPE y del RENIEC.
Respecto de los otros puntos que muestra
el cuadro cabe solo identicar la similitud frente
a lo que se exige a los miembros del Pleno del
JNE en cuanto a la edad mínima y el periodo del
mandato, pudiendo todos estos cargos ser re-
¿Regulación coherente? Algunas reexiones sobre la conformación y funciones ...
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elegidos, si bien existe una diferencia en tor-
no a los supuestos de sanción: las leyes or-
gánicas de ONPE y de RENIEC incluyen una
norma expresa —aunque genérica— sobre
falta grave; y, la ley orgánica del JNE contiene
una previsión que remite la aplicación de las
normas sobre responsabilidades y sanciones
que rigen sobre los vocales de la Corte Su-
prema de Justicia.
B) La conformación del JNE
El JNE se encuentra conformado por tres
tipos de órganos, de acuerdo con el artículo 8
de su Ley Orgánica, presentados con mayor
detalle en el artículo 7 de su Reglamento de
Organización y Funciones: órganos permanen-
tes, entre los cuales se encuentra la Alta Direc-
ción, compuesto a su vez, por el Pleno del JNE
y la Secretaría General; órganos de control; y
órganos temporales, los cuales están constitui-
dos por los Jurados Electorales Especiales.
Para efectos del presente artículo nos li-
mitaremos a abordar al Pleno del JNE, que es
el que ejerce su función jurisdiccional, la cual
—se reitera— es su función característica fren-
te a los otros organismos electorales. En tal
sentido, si bien el artículo 179 de la Constitu-
ción señala que el Pleno es el órgano máximo
de dicha institución, esta preeminencia debe
ser interpretada solo respecto de las funciones
jurisdiccionales, en tanto que respecto de las
funciones administrativas, su órgano máximo
es la Presidencia. Ello puede vericarse a partir
de lo dispuesto por los artículos 8 y 13 de la
Ley Orgánica del JNE.
Cabe agregar que esto no supone que los
demás órganos que conforman el JNE no re-
vistan interés o no requieran especial atención,
como por ejemplo el Registro de Organizacio-
nes Políticas (ROP), en torno al que haremos
algunas referencias a lo largo de este acápite;
sin embargo, nos centraremos en el Pleno de-
bido además a que este puede resolver contro-
versias en materia electoral en última instancia,
incluso, las que se deriven del ROP.
La misma lógica es aplicable a los Jura-
dos Electorales Especiales, los cuales incluso
ejercen función jurisdiccional; empero, tampo-
co serán abordados en el presente trabajo por
motivos de extensión, considerando, además
como en el caso del ROP, que las controversias
conocidas por ellos son también resueltas en
última instancia por el Pleno del JNE.
Pues bien, es de destacar que el Pleno del
JNE es uno de los órganos de las instituciones pre-
vistas por nuestra Constitución sobre los que esta
contempla la forma en que debe conformarse:
1. Uno elegido por la Corte Suprema de Jus-
ticia entre sus miembros jubilados y en
actividad, quien, a su vez, preside el JNE.
2. Uno elegido por la Junta de Fiscales Su-
premos entre sus miembros jubilados y
en actividad.
3. Uno elegido por el Colegio de Abogados
de Lima entre sus miembros.
4. Uno elegido por los decanos de las Fa-
cultades de Derecho de las Universidades
Públicas entre sus ex decanos.
5. Uno elegido por los decanos de las Facul-
tades de Derecho de las Universidades
Privadas también entre sus ex decanos.
(artículo 179)
Como puede apreciarse, los cinco miem-
bros del JNE son representantes de institucio-
nes vinculadas con el ámbito jurídico, lo cual
guarda relación con su carácter jurisdiccional.
Asimismo, en todos estos casos, se prevé que
cada integrante sea elegido mediante votación
secreta por las respectivas autoridades y/o
miembros de cada entidad.
Es útil señalar que la conformación consti-
tucionalmente prevista supuso un cambio con
lo dispuesto por la Constitución de 1979, en la
medida en que esta contemplaba la designa-
ción de tres miembros por sorteo entre los ciu-
dadanos propuestos por los denominados Ju-
rados Regionales de las zonas Norte, Centro y
Sur; mecanismo que, si bien no se encontraba
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exento de críticas, sí expresaba una vocación
descentralista en la conformación de la mayor
instancia jurisdiccional del JNE
[15]
.
[15]
Como da cuenta el Diario de Debates del Pleno del Congreso Constituyente Democrático (Tomo III), en
la discusión sobre la conformación del JNE, se llegó a señalar que la reducción a 5 integrantes del Pleno
atendía también a la poca utilidad que tenían los sorteos (p. 2312). Asimismo, durante el debate en el Pleno,
se apuntó a los problemas de parcialidad que planteaban los representantes de los Jurados Regionales
(p. 1794). Al respecto, también pesó el argumento en contra de que se lleven a cabo sorteos para elegir a
miembros del JNE (pp. 1820-1823).
A mayor detalle, el siguiente cuadro nos
permite observar las diferencias en la confor-
mación del Pleno del JNE desde su creación:
Cuadro 3
Conformación del JNE
Estatuto Electoral Decreto Ley N.° 14250 Constitución 1979 Constitución 1993
• Fiscal más antiguo de la
Corte Suprema de Jus-
ticia (Preside).
• Un delegado de cada
universidad nacional.
• Cuatro miembros de-
signados entre los per-
soneros de los Jurados
Departamentales.
• Uno elegido por la Corte
Suprema de Justicia en-
tre sus miembros.
• Uno elegido por el Co-
mité Ejecutivo de la Fe-
deración Nacional de
Colegios de Abogados,
entre quienes integren
o hayan integrado orga-
nismos directivos.
• Uno elegido por la Jun-
ta Directiva del Colegio
de Abogados de Lima,
entre quienes integren o
hayan formado parte de
sus juntas directivas.
• Uno elegido por el Con-
sejo Interuniversitario,
entre catedráticos princi-
pales de las Facultades
de Derecho de las Uni-
versidades Nacionales.
• Tres sorteados entre los
ciudadanos elegidos por
los Jurados Departa-
mentales de Elecciones.
• Uno elegido por la Cor-
te Suprema de Justicia
entre sus magistrados
jubilados o suplentes
quien preside el Jurado.
• Uno elegido por el Co-
legio de Abogados de
Lima.
• Uno elegido por los De-
canos de las Facultades
de Derecho de las uni-
versidades nacionales.
• Tres elegidos por sor-
teo entre los ciudada-
nos propuestos por los
Jurados Regionales de
Norte, Centro y Sur de
la República.
• Uno elegido en votación
secreta por la Corte Su-
prema entre sus magis-
trados jubilados o en
actividad (Preside)
• Uno elegido en votación
secreta por la Junta de
Fiscales Supremos, en-
tre los Fiscales Supre-
mos jubilados o en acti-
vidad.
• Uno elegido en votación
secreta por el Colegio
de Abogados de Lima,
entre sus miembros.
• Uno elegido en votación
secreta por los decanos
de las Facultades de De-
recho de las universida-
des públicas, entre sus
ex decanos.
• Uno elegido en votación
secreta por los decanos
de las Facultades de De-
recho de las universida-
des privadas, entre sus
ex decanos.
Fuente: Elaboración propia
El cuadro ayuda a advertir que, si bien
la conformación del Pleno del JNE ha expe-
rimentado cambios a lo largo de nuestra his-
toria, existen algunos elementos que se han
mantenido. Por un lado, siempre se ha previsto
la presencia de un representante de la Corte
Suprema de Justicia, quien además preside el
JNE. Asimismo, desde su origen se ha previsto
¿Regulación coherente? Algunas reexiones sobre la conformación y funciones ...
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la presencia de representantes de las Faculta-
des de Derecho, así como del Colegio de Abo-
gados de Lima.
Del mismo modo, se ha buscado asegu-
rar históricamente que los miembros del JNE
sean profesionales en Derecho. Ello también
fue objeto de cuestionamiento por algunos
representantes en el Congreso Constituyente
Democrático
[16]
. Sin embargo, consideramos
que la naturaleza eminentemente jurisdiccio-
nal del JNE justica que quienes participan
del Pleno cuenten con formación jurídica. Otro
aspecto a resaltar es que históricamente se ha
previsto que la forma de conformación del JNE
se realice a través de delegados de otras enti-
dades. Es decir, que este se conforma a partir
de la designación de representantes de cier-
tas entidades ajenas al propio JNE, tal como
sucedía hasta hace muy poco con el extinto
Consejo Nacional de la Magistratura.
La regulación constitucional actual incor-
poró un cambio importante: introdujo en la
composición del Pleno a los representantes de
la Junta de Fiscales Supremos y de las univer-
sidades privadas, reforzando la naturaleza téc-
nico-jurídica del JNE.
Podría argumentarse que el actual meca-
nismo de conformación del Pleno del JNE, en
los términos que contempla la Constitución de
1993, busca garantizar dos aspectos de espe-
cial relevancia en una institución vinculada con
la materia electoral: la democracia y el pluralis-
mo. Por un lado, se buscaría satisfacer el prin-
cipio democrático, en tanto la conformación
de los integrantes del Pleno es producto de un
acto democrático: la elección mediante voto
secreto. De otro lado, buscaría asegurar el plu-
ralismo en la conformación del Pleno en tanto
son distintas instituciones las que se ven repre-
sentadas en él, incluyendo a instituciones de
la sociedad civil como son las Facultades de
Derecho de las Universidades Públicas y Pri-
vadas. Con ello, podríamos considerar que el
[16]
Congreso Constituyente Democrático. Diario de debates. Pleno-1993, Tomo III, pp.1797-1798.
riesgo del control de dicha institución por parte
de una sola entidad se ve reducido, evitando
con ello la concentración del poder.
No obstante, estos aparentes benecios
pueden también ser cuestionados. Podría sos-
tenerse que si bien los integrantes del Pleno
del JNE responden a una elección democrá-
tica, esta en realidad no es tal, toda vez que
la base electoral está reducida a las máximas
autoridades de cada institución, lo que reduce
a su vez la posibilidad de que un mayor núme-
ro de personas puedan participar de la misma
con una visión distinta de aquellos.
Asimismo, podemos apreciar inconve-
nientes particulares en el caso de la elección
del representante del Colegio de Abogados de
Lima, con lo cual todos los demás gremios de
abogados del Perú quedan excluidos.
En cuanto a la pluralidad en su conforma-
ción, también es posible considerar que pese
a que son distintas instituciones las que parti-
cipan en el Pleno del JNE, ello no necesaria-
mente conlleva una pluralidad en las voces al
interior de dicho órgano, debido a la estrecha
relación que existe entre las instituciones que
eligen a sus miembros y su forma de interpretar
y aplicar el Derecho. Asimismo, podría cues-
tionarse también, que en un Estado como el
peruano, con determinadas características de
diversidad, esta no es considerada en un órga-
no tan importante para la democracia nacional.
Así, por ejemplo, no se contempla algún
mecanismo que asegure una representación
en clave descentralista como lo hizo la Cons-
titución anterior, y se considera únicamente al
Poder Judicial y al Ministerio Público entre las
instituciones del sistema de justicia; dejando
de lado, por citar algunos, a la Defensoría del
Pueblo o al Tribunal Constitucional, los cua-
les podrían aportar una visión más cercana al
enfoque de Derechos Humanos, y sin perder
la especialidad técnico-jurídica que caracteriza
a este órgano.
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Tampoco ha existido una preocupación
por promover la paridad en la conformación
del Pleno del JNE. Es más, si echamos un rápi-
do vistazo a su actual conformación, solo cabe
encontrar a una mujer frente a cuatro hombres,
debiendo recordarse a este respecto no solo
que la mayoría de los Plenos han sido absolu-
tamente de varones, sino también que nunca
en la historia del JNE ha habido una Presiden-
ta del Pleno, pese a que ello requiere la sola
designación —previa elección— por parte del
Poder Judicial, y no se encuentra sujeto a una
elección interna del JNE
[17]
.
A ello podemos sumarle la intervención
excluyente del Colegio de Abogados de Lima
en la conformación del Pleno del JNE, a la que
hemos hecho referencia; pues implica única-
mente la representación de la capital del Perú
en la conformación de dicho órgano, sin con-
siderar las visiones distintas que los gremios
de las demás regiones pueden tener, o incluso
de los gremios de la propia Lima, pero perte-
necientes a los demás Colegios de Abogados
recientemente constituidos.
Enunciamos estos cuestionamientos, no
necesariamente para expresar nuestro respal-
do a todos ellos, pues consideramos que algu-
nos podrían admitir graduaciones en atención
a la eciencia en la conformación y funciona-
miento del JNE; los mencionamos para de-
mostrar que el modelo de conformación actual
del JNE es perfectible. Y es que todo modelo
puede presentar ventajas y desventajas. En
ese sentido no debe soslayarse, que pese a las
[17]
Considerando únicamente a los Presidentes que ejercieron funciones desde la entrada en vigencia de la
Constitución de 1993, tenemos los siguientes: César Polack Romero quien venía ejerciendo el cargo desde
antes de la entrada en vigencia de la Constitución (1992-1994), Ricardo Nugent López-Chávez (1995-1996),
Álvaro Chocano Marina (1996-1998), Luis Serpa Segura (1998-1999), Emilio Alipio Montes de Oca Begazo
(1999-2000), Manuel Sánchez Palacios Paiva (2000-2004), Enrique Mendoza Ramírez (2005-2008), Hugo
Sivina Hurtado (2009-2012), Francisco Távara Córdova (2012-2016), Víctor Ticona Postigo (2016-2020), Jorge
Salas Arenas (2020-actualidad)
[18]
De hecho, pareciera que en ocasiones el resultado de la elección de los representantes del Poder Judicial
y del Ministerio Público para conformar el Pleno del JNE no siempre ha supuesto —ni así ha sido asumido
por el electo— un reconocimiento positivo por sus pares en dichas entidades.
eventuales virtudes de la actual modalidad de
conformación del Pleno del JNE, esta también
ha dado lugar a problemas en los que debe-
mos reparar, con la nalidad de evaluar la con-
veniencia de algunas modicaciones.
En cuanto a la elección del representante
del Poder Judicial, esta reviste especial rele-
vancia debido a que, por mandato de la Cons-
titución, es quien presidirá el Pleno del JNE y
contará con voto dirimente en caso de empate
en el Pleno, con lo cual ostentará un voto deci-
sivo en algunos casos.
Este representante es elegido por la Sala
Plena de la Corte Suprema, de acuerdo con el
artículo 80, inciso 2, de la Ley Orgánica del Po-
der Judicial; es decir, por el conjunto de todos
los Jueces Supremos de la República median-
te votación secreta.
Ahora bien, hechos recientes han llama-
do la atención respecto de la transparencia y
honestidad con la que se ha manejado dicha
elección
[18]
, a partir de la difusión de los audios
de las conversaciones entre el entonces juez
Supremo César Hinostroza y el Juez Supremo
Víctor Ticona, días previos a la elección del re-
presentante del Poder Judicial ante el Pleno
del JNE, en la cual fue elegido nalmente Tico-
na. Cabe señalar que este fue posteriormente
destituido por la JNJ al establecerse que había
incurrido en falta muy grave por el presunto
intercambio de favores con el mencionado ex
juez supremo Hinostroza para favorecer labo-
ralmente a personas allegados de cada uno,
en su respectiva institución.
¿Regulación coherente? Algunas reexiones sobre la conformación y funciones ...
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Esta situación evidencia que los casos de
corrupción que puedan presentarse en cual-
quiera de las instituciones que participan de la
conformación del Pleno del JNE pueden verse
extendidos al propio JNE. Si bien este riesgo
es igualmente aplicable en el caso de los de-
más miembros del JNE, el riesgo en el caso
del representante del Poder Judicial es espe-
cialmente grave si se considera que este siem-
pre va a ejercer la presidencia del Pleno y, por
tanto, ostentar un voto dirimente, así como la
representación del JNE y la máxima jerarquía
administrativa dentro de este.
En efecto, en el caso comentado, fue la po-
sición de presidente del JNE la que le permitió al
ex magistrado Ticona, de acuerdo con lo resuel-
to por la JNJ, realizar actos de favorecimiento al
personal allegado al ex juez Hinostroza. Con ello
se resalta que estamos frente a una elección es-
pecialmente sensible en cuanto al manejo admi-
nistrativo de una institución que debe asegurar
la especial probidad de sus integrantes debido a
las materias de su competencia.
A este respecto, conviene tener presente
que basta la elección por el Poder Judicial —al
igual que en los demás casos— para integrar
y presidir el Pleno del JNE, por lo que más allá
de no incurrir en los impedimentos previstos en
el artículo 12 de la Ley Orgánica del JNE, no se
presentaría mayor requisito. Claro está que, si
nos encontramos frente a un Juez Supremo en
ejercicio designado para dicha labor, este debe
cumplir con lo previsto para dicha función y je-
rarquía, además de estar sujeto a una evalua-
ción parcial de desempeño y una raticación
correspondiente por parte de la JNJ. Además,
se encuentra sujeto al régimen de responsabi-
lidad de la Ley de la Carrera Judicial.
Estas medidas podrían suponer prima
facie una garantía de probidad respecto de
quienes ejercen la judicatura y, por tanto, ase-
gurarían también el adecuado desempeño
del funcionario que designe la Corte Suprema
como Presidente del JNE; sin embargo, es im-
portante reparar en que la función del JNE, si
bien es de carácter jurisdiccional, cuenta con
un cariz especial que distingue a la materia
electoral de aquellas que conoce el Poder Ju-
dicial. De allí inclusive que quepa cuestionar
que no se exija el conocimiento de dicha ma-
teria, sabiendo que el funcionamiento del JNE
se encuentra íntimamente vinculado con el
ejercicio de los derechos políticos de todas las
personas y, por lo tanto, con uno de los pilares
del régimen democrático.
Por esta serie de argumentos, es razona-
ble plantear una crítica respecto ya no solo a lo
mínimamente plural o transparente que puede
ser la designación de quien presidirá el JNE,
sino a la falta de participación ciudadana. En
tal sentido, sin desatender la previsión cons-
titucional que reconoce la competencia de la
Corte Suprema, consideramos necesaria que
ella sea incluida, de modo que la ciudadanía
pueda formular argumentos respecto de la ido-
neidad de la persona designada para desem-
peñar dicha función; por ejemplo, a través de
un procedimiento de presentación de candida-
turas que goce de publicidad y/o que cuente
con una etapa de presentación de tachas o
comunicaciones ciudadanas, como sí sucede
en los procesos de selección de los jefes de la
ONPE y del RENIEC. Este planteamiento, ade-
más —como se ha comentado— puede ser
extendido a la elección de los demás represen-
tantes del Pleno del JNE.
En lo que concierne al representante del
Ministerio Público ante el Pleno del JNE, el inci-
so 3 del artículo 62 de la Ley Orgánica de esta
entidad señala que corresponde a la Junta de
Fiscales Supremos realizar esta elección, me-
diante votación secreta. Al igual que en el caso
del Poder Judicial, se reserva al órgano que
agrupa a los magistrados de mayor jerarquía
en la institución para elegir a su representante
e igualmente como en el caso del Poder Judi-
cial, la elección puede recaer en un Fiscal Su-
premo en ejercicio o en alguno que se encuen-
tre jubilado. Sin embargo, en años recientes,
la elección ha recaído en un scal en ejercicio.
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Sobre el particular conviene recordar que
la elección del representante del Ministerio Pú-
blico dio lugar a dicultades en el desempeño
de la labor del JNE en el último proceso de
elecciones generales, unas elecciones, ade-
más, sumamente polarizadas.
En efecto, las acusaciones realizadas
contra el entonces representante del Ministerio
Público, Luis Arce Córdova, motivaron que, en
julio del año 2021, la JNJ lo destituyera como
Fiscal Supremo, debido a que con anterioridad
se habían difundido audios que lo vinculaban
con la comisión de un presunto tráco de in-
uencias para favorecer al ex alcalde del distrito
de Carmen de la Legua en un proceso de vacan-
cia que debía ser resuelto por el Pleno del JNE.
De este modo, el mencionado Fiscal Supremo
se encontraba en funciones durante el debate
acerca de las impugnaciones de votos y actas
de votación de elecciones generales, y a la vez
venía siendo investigado por la JNJ. Como debe
recordarse, Arce Córdova se pronunció pública-
mente acusando presuntas irregularidades en
los procesos seguidos ante el JNE y presentó
una carta de declinación, señalando que no par-
ticiparía de la solución de los casos.
Al respecto, debe repararse que la Ley
Orgánica del JNE proscribe la renuncia de los
miembros del Pleno durante un proceso elec-
toral como era el caso; sin embargo, no se
contempla el caso de una declinación, que en
la práctica dejaba sin quórum al JNE para re-
solver los casos y determinar nalmente al ga-
nador o ganadora de la elección presidencial.
Esta situación originó que se declare
la suspensión en el cargo de Arce Córdova
como miembro del Pleno del JNE y se solicite
su reemplazo por el miembro suplente. Estos
hechos a su vez motivaron que el 22 de junio
de 2022, la JNJ también destituyera a Arce
[19]
Situación que se espera cambie, pues con la reciente Ley N.° 31586 (setiembre 2022) estos procesos
de elección, de ahora en adelante, serán organizados y ejecutados por ONPE. Al respecto, en la última
elección del representante de las Universidades Privadas, se suscitó una controversia entre un sector de
Córdova como representante titular del Minis-
terio Público en el JNE.
Como hemos comentado, la situación na-
rrada ocurrió a la par que la JNJ conocía un
procedimiento de destitución contra Arce Cór-
dova por un presunto tráco de inuencias va-
liéndose de su calidad de miembro del JNE.
Siendo ello así, resulta sintomático que no se
haya contado con algún mecanismo para que
la ciudadanía cuestione la continuidad de di-
cho funcionario en el JNE.
Por su parte, el caso de los representantes
de las Facultades de Derecho de las Universi-
dades Públicas y Privadas plantea otras interro-
gantes: ¿La formación jurídica conlleva necesa-
riamente formación en el ejercicio de la función
jurisdiccional?, Consideramos que no. Sin duda
—como se ha manifestado—, contemplar la par-
ticipación de representantes de instituciones de
la sociedad civil, como son las universidades,
contribuye con la democratización del JNE; asi-
mismo, que estos sean elegidos por las Faculta-
des de Derecho y más aún entre sus exdecanos,
podría suponer que estas personas cuentan con
formación jurídica y en gestión que sería útil para
su desempeño en el JNE.
Sin embargo, llama la atención que no se
exija algún nivel de formación, experiencia o
capacitación en el ejercicio de la función juris-
diccional; que puede ser muy diferente de sus
actividades cotidianas. En igual sentido consi-
deramos que aplica el inexistente requisito res-
pecto de la formación en materia electoral, el
cual no se exige en realidad para ninguno de
los integrantes del Pleno del JNE. Así las cosas,
la evaluación respecto de la idoneidad de los
representantes de las universidades termina
recayendo en ellas mismas. Y ello, sin dejar de
considerar la poca transparencia que durante
casi 30 años han caracterizado a los procesos
de elección de estos representantes
[19]
.
¿Regulación coherente? Algunas reexiones sobre la conformación y funciones ...
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Finalmente, respecto de la elección del re-
presentante del Colegio de Abogados de Lima,
es público que tampoco ha estado exenta de in-
convenientes. Basta señalar que para el tiempo
de las últimas elecciones generales, no conta-
ban con un representante en el Pleno del JNE, lo
que generó problemas en su quórum. Todo ello
en un contexto en el que la elección del propio
Decano de dicho colegio profesional se había
visto frustrada en diversas oportunidades.
A diferencia de las demás instituciones que
conforman el Pleno del JNE, la inclusión del Co-
legios de Abogados de Lima es quizás la que
más preguntas nos puede generar; así, en la
línea de lo comentado líneas arriba, podemos
preguntarnos: ¿Por qué solo participan en dicha
elección los miembros del Colegio de Abogados
de Lima? ¿Por qué no participan los miembros
de los demás Colegios de Abogados? Si existe
una instancia que agrupa a todos los Colegios
de Abogados del Perú ¿por qué no es esta la
encargada de designar un representante?
Al respecto, cabe señalar que se han pre-
sentado iniciativas que democraticen la elec-
ción del representante del gremio de aboga-
dos. Por ejemplo, en marzo de 2021, el Colegio
de Abogados del Cusco, presentó el Proyecto
de Ley N.° 7416/2020-CP que asigna a la Junta
Nacional de Decanos de los Colegios de Abo-
gados del Perú la competencia para elegir al
representante ante el JNE. Por su parte, el Po-
der Ejecutivo presentó en octubre del mismo
año el Proyecto de Ley N.° 530/2021-PE que
busca que la elección del representante sea
llevada a cabo por los miembros de todos los
colegios de abogados del Perú.
Como dan cuenta estas iniciativas, existe
un interés por democratizar esta elección. Por
nuestra parte, nos parece que la conformación
las universidades que acusaba a la Decana encargada de llevar a cabo la elección de actuar de forma irregular,
lo que motivó incluso un pronunciamiento por parte de la Ponticia Universidad Católica del Perú, a la cual
pertenecía la decana para respaldar la posición asumida por esta frente a las acusaciones que se realizaban
en su contra. Ver: https://puntoedu.pucp.edu.pe/institucional/sobre-la-eleccion-del-representante-titular-y-su-
plentes-de-las-facultades-de-derecho-de-universidades-privadas-ante-el-jurado-nacional-de-elecciones-jne/
de un ente tan íntimamente vinculado con el
ejercicio de la democracia en el Perú, requiere
que su conformación, incluyendo la del repre-
sentante del gremio de abogados, sea conse-
cuente con dicha naturaleza y por tanto convie-
ne plantear fórmulas que permitan una mayor
participación con visión descentralista en la
elección de su representante en el JNE.
V. A MODO DE CONCLUSIÓN: LOS ORGA-
NISMOS ELECTORALES EN PERSPECTIVA
En cada apartado se ha ido analizando lo
que la revisión de la regulación ha ido propor-
cionando, habiéndose dejado para esta última
parte del artículo el necesario análisis de con-
junto. Para ello sirve una pregunta: desde una
perspectiva normativa, ¿puede considerarse
coherente la diferenciación de funciones y la
conformación entre los tres organismos elec-
torales de nuestro país? Para responder esta
pregunta, es útil ir un poco más atrás.
Sin pretender ahondar en los modelos
de Administración Electoral de otros países,
como es sabido, nuestra organización tripartita
es única en la región y se fundamenta clara-
mente en la separación de funciones adminis-
trativas y jurisdiccionales. Sin embargo, pese a
que —como ha podido apreciarse— el JNE es
fundamentalmente jurisdiccional, cuenta tam-
bién con funciones administrativas, rezagos
de aquellas que le fueron asignadas desde su
creación. De esta manera, los tres organismos
electorales cuentan con funciones administrati-
vas, con un dato adicional que no es meramen-
te anecdótico: el JNE resuelve jurisdiccional-
mente las impugnaciones sobre sus propios
actos y decisiones administrativos, y sobre los
de los otros organismos también, siempre que
versen sobre materia electoral.
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Asimismo, dentro del largo vaivén de nor-
mas y modicaciones, se ha elevado a la con-
dición de organismo constitucional autónomo,
al que durante varios años fue parte orgánica
del JNE para cumplir la tarea de elaborar el pa-
drón de electores. Es así como nace RENIEC,
si bien podría argumentarse que dicha autono-
mía constitucional responde principalmente a
sus funciones sobre el registro de la identidad
de las personas; su función por excelencia. Ello
lleva nuevamente a reexionar si resulta con-
gruente que dicha entidad sea calicada como
electoral en virtud de aquella función, e incluso
invita a pensar si por su alcance operativo, de-
bería ser la ONPE con apoyo del RENIEC, el
que se encargue de tal tarea.
Y es que, como puede apreciarse de la
revisión de la Ley Orgánica de RENIEC, pero
de manera más clara en el ejercicio cotidiano
de sus funciones, estamos ante un organismo
cuyas funciones, de ordinario, no tienen en es-
tricto una naturaleza electoral, sino de identi-
cación y registro con carácter general.
Hasta aquí se tienen notorios indicios de
un modelo que —siguiendo además el Diario
de Debates de la Constitución de 1993— no
parece haber sido concebido con un sentido
de integralidad, pareciendo más bien haber
primado uno de oposición más que de autono-
mía, aun cuando la normativa haga mención a
la coordinación. Bajo este marco cabe retomar
la pregunta sobre la coherencia en la diferen-
ciación entre funciones y conformación de los
organismos electorales nacionales.
Para atender esta tarea hay varias aristas.
Una de ellas recae sin duda en el modo en que
se componen. Además de lo ya abordado en
los respectivos apartados, cabe preguntarse
por qué se previó que para la composición del
Pleno del JNE sus integrantes fueran elegidos
por distintas instituciones, y por qué la selec-
ción de las jefaturas de la ONPE y RENIEC
—con funciones esencialmente ejecutivas y
logísticas— se dejó a un solo ente con funcio-
nes eminentemente de nombramiento y rati-
cación de jueces y scales como lo es la Junta
Nacional de Justicia. Es más, si —como se ha
denido— el JNE es un organismo fundamen-
talmente jurisdiccional, ¿no sería más coheren-
te que los miembros del Pleno fueran elegidos
por la Junta?
No hay mayor información sobre esto en
el Diario de Debates de la Constitución; no
obstante, no llamando tanto la atención que
ninguno de los entes encargados de los pro-
cesos de designación y/o selección de estas
autoridades sea especializado en lo electoral,
sí llama la atención que únicamente a los pos-
tulantes a Jefe de la ONPE y del RENIEC se
les exija tener experiencia y/o conocimientos
en dicha materia, y no se requiera lo mismo
a los postulantes a miembros del Pleno del
JNE. Este hecho resulta particularmente iróni-
co pues las decisiones en materia electoral de
dichas jefaturas pueden ser —y de hecho han
sido— revisadas por los miembros de un Pleno
a los que no se les exige ni experiencia ni cono-
cimientos en ella.
Cabe reparar nalmente en que la com-
posición actual del JNE resulta muy similar a
la del extinto Consejo Nacional de la Magis-
tratura (CNM), el cual fue reemplazado por la
JNJ; entre otras razones, para dar lugar a una
composición con miembros elegidos por con-
curso público de méritos. A este respecto debe
tenerse presente que esta fundamental modi-
cación se debió precisamente a serios cuestio-
namientos de corrupción, optándose por una
fórmula que pretende asegurar la honestidad e
idoneidad de las personas encargadas de ele-
gir jueces y scales.
COMENTARIOS FINALES
Como se señaló al inicio del presente tra-
bajo, su objetivo es invitar a reexionar sobre
las instituciones que conforman el mal llamado
«sistema electoral». Un análisis serio que pro-
cure el fortalecimiento de la institucionalidad
democrática y modernización del Estado no
puede pues, obviar dicha reexión.
¿Regulación coherente? Algunas reexiones sobre la conformación y funciones ...
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El rol fundamental que la Constitución ha
encargado a los organismos electorales para
garantizar que todo proceso electoral reeje
elmente la voluntad popular, invita necesaria-
mente a preguntarnos si dicho rol se está cum-
pliendo, o a reparar en qué debe mejorarse, de
cara a la consecución de dicha nalidad.
Dicho esto, no pretendemos desmerecer
la labor que estas entidades vienen realizan-
do; al contrario, parte de este debate, supone
evaluar la posible implementación de nuevas
medidas para lograr su fortalecimiento, habi-
da cuenta de hechos recientes de amedren-
tamiento en su contra, motivando incluso
pronunciamientos de instancias supranaciona-
les
[20]
. Y es que es consustancial a una demo-
cracia la reexión acerca de sus instituciones
para promover un cambio positivo.
En ese sentido, hemos procurado brindar
una visión panorámica de los tres organismos
electorales previstos por nuestra Constitución,
partiendo de una necesaria crítica al término
«sistema electoral» que ella reconoce y que, en
rigor técnico, no es correcto.
Junto a la revisión normativa de cada orga-
nismo electoral, en perspectiva histórica, y con-
siderando los retos que la reciente historia nacio-
nal ha evidenciado, hemos formulado algunas
preguntas que pueden incorporarse a un debate
más amplio sobre la necesaria reforma política
que requiere el Perú y que, pese a importantes
esfuerzos, resulta una tarea aún pendiente. A la
par, creemos que, debido a su rol jurisdiccional,
el rol del JNE requiere mayor atención para lo-
grar una reforma del sistema de justicia.
La reexión que hemos procurado me-
diante el análisis del conjunto de las funciones
y conformación de las entidades electorales
[20]
Tómese como ejemplo de lo señalado la Resolución 56/2021 de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos (CIDH) a través de la cual otorgó medidas cautelares en favor del magistrado Jorge Luis Salas
Arenas, presidente del JNE, y a su núcleo familiar, debido a que consideró que estaban siendo objeto de
graves amenazas contra sus derechos, por parte de quienes no se encontraban de acuerdo con la labor del
JNE durante la segunda vuelta de las elecciones presidenciales de 2021.
de nuestro país nos lleva, nalmente, a la con-
rmación de que nuestra legislación nacional
no tiene una visión integral del funcionamiento
electoral. Este hecho da cuenta no solo de la
importancia, sino incluso de la urgencia de re-
pensar un modelo electoral del que no siempre
parece obtenerse coherencia. Cierto es que al-
gunos de los problemas expresados requieren
de un análisis pormenorizado que esperamos
poder abordar con mayor detalle en un futuro
trabajo; sin embargo, que sirva lo planteado
en el presente estudio como punto de partida
para una discusión imperativa sobre los orga-
nismos electorales que el Perú necesita.
VI. BIBLIOGRAFÍA
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004-2021-SERVIR/GDSRH Normas para la
gestión de los procesos de selección en el
Régimen de la Ley N.° 30057, Ley del Servi-
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Enith P. Pinedo Bravo / Carlos A. Reyes Esteves
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Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el
expediente N.° 00002-2011-PCC/TC.
