El Antoniano. 2018; 133: 52-63
Recepción: 15.03.2018
Aprobación: 25.06.2018
POLÍTICAS PÚBLICAS DE SALUD PARA PUEBLOS INDÍGENAS EN MÉXICO,
1917- 2017
HEALTH POLICIES FOR INDIGENOUS PEOPLES IN MEXICO, 1917-2017
Cortez-Gómez Renata
1
, Campos-Navarro Roberto
1
1
Facultad de Medicina, Universidad Nacional Autónoma de México. Ciudad de México, México
RESUMEN
Se describen y analizan las políticas de salud hacia población indígena en México desde 1917 hasta
2017. Los pueblos indígenas han pasado de una situación de total exclusión del proyecto nacional,
al reconocimiento de sus derechos culturales, con la respectiva inclusión de la medicina tradicional
en ciertas estrategias de atención. Sin embargo, a tres sexenios de implementado el enfoque
intercultural en las políticas sanitarias, su acceso a los servicios de salud aún es problemático, y la
inclusión de los médicos tradicionales es instrumental y subordinada respecto a los médicos
académicos.
Palabras claves: Políticas de salud, población indígena, interculturalidad.
ABSTRACT
This paper describes and analyzes the health policy towards indigenous peoples in Mexico from
1917 to 2017. At the beginning, these peoples were excluded from government policy, until 1992
when their rights were recognized, thus allowing the inclusion of traditional medicine in some
public health strategies. Nevertheless, after eighteen years of an intercultural approach implemented
52
in health policy, their access to health care services is still difficult, and the relationship among
traditional healers and biomedical doctors is unequal.
Keywords: public health policies, indigenous population, intercultural approach.
INTRODUCCIÓN
En este documento se describen y analizan las
políticas de salud para los pueblos indígenas
en el periodo de 1917 a 2017 en México. En
esta etapa, pasaron de una situación de total
exclusión del proyecto nacional, al
reconocimiento de sus derechos culturales,
con la respectiva inclusión de la medicina
tradicional en ciertas estrategias de atención
de salud. Sin embargo, a tres sexenios de
haberse implementado elementos del enfoque
intercultural en las estrategias de salud, su
acceso a los servicios de salud aún presenta
dificultades, y la relación entre los médicos
tradicionales y alópatas es desigual, ya que la
participación de los primeros en las acciones
del sector público son mínimas, casi siempre
instrumentalizadas y su posición respecto a
los médicos académicos sigue siendo
subordinada.
1917 - 1975 De la negación de las
poblaciones indígenas al indigenismo
integrativo.
Antes de 1917, el gobierno mexicano no era
completamente responsable del cuidado de la
salud de la población, sólo dirigía campañas
puntuales como el control sanitario de puertos
y fronteras; mientras que la atención médica-
hospitalaria era suministrada por la
beneficencia pública e instituciones privadas,
algunas de carácter religioso (Page-Pliego,
2002). En 1928 surgió el Plan de
Coordinación de Servicios Sanitarios que
incluía regiones rurales, pero los campesinos
indígenas del país no se vieron beneficiados,
como tampoco en el proyecto de 1938, ya que
los destinatarios fueron los agricultores con
producción a gran escala (Freyermuth-Enciso,
1993).
Los indígenas fueron excluidos de la política
nacional hasta que, orientado por la corriente
integracionista del antropólogo Manuel
Gamio y sus discípulos, el presidente Lázaro
Cárdenas los reconoció. Dicha corriente
consideraba al mestizo como sinónimo de
“progreso” y al indio “como atraso y
degeneración racial”, por lo que proponía su
“blanqueamiento”, castellanización,
educación, evangelización protestante y
distribución de latifundios con la finalidad de
hacer efectiva la igualdad legal de la
población (Campos-Navarro, Peña y Paulo,
2017, p. 445). Como consecuencia, en 1935
se creó el Departamento de Acción Social y
Cultural y de Protección al Indígena, con una
oficina en San Cristóbal de las Casas,
Chiapas, que desde entonces sería el
laboratorio de las políticas indigenistas en
México (Page-Pliego, 2002). Sin embargo, la
atención médica seguía siendo facilitada por
las iglesias protestante y católica, que –por
ejemplo– en Chiapas desde la década de 1940
realizaban actividades asistenciales en sus
dispensarios y hospitales, adiestrando y
formando promotores de salud (Freyermuth-
Enciso, 1993). Como una consecuencia
operacional del Primer Congreso Indigenista
Interamericano celebrado en Pátzcuaro
durante la primavera de 1940, ocho años
después se creó el Instituto Nacional
Indigenista (en adelante INI) (Comas, 1976,
p.48), cuyo primer Centro Coordinador se
abrió en 1951 también en San Cristóbal de las
Casas, lo que facilitó atención médica, que
corría a cargo de un médico, una enfermera y
tres promotores indígenas (Freyermuth-
Enciso, 1993). Finalmente, en 1973 se
modificó la Ley del Seguro Social para que el
Instituto Mexicano del Seguro Social
1
(en
adelante IMSS) extendiera sus beneficios a la
población mexicana con escasa o nula
capacidad contributiva. Esto dio por resultado
un sistema piramidal de unidades médicas
estructurado en dos niveles de atención,
destinados a proporcionar servicios de salud a
la población rural de escasos recursos
económicos a cambio de su participación en
1
El IMSS es una Institución gubernamental
dedicada a brindar servicios de salud y seguridad
social a la población que cuente con afiliación al
propio instituto. Se sostiene con las aportaciones
del gobierno, los empresarios y los propios
trabajadores. Durante décadas ha sido el principal
régimen de aseguramiento para la clase
trabajadora en México.
actividades para su beneficio individual,
familiar y colectivo (Lozoya, Velázquez y
Flores, 1988, p.10-11), viéndose beneficiada
la población indígena.
1976 – 1993 El reconocimiento de la
diversidad étnica y los derechos culturales
En 1976 la política indigenista cambió, ahora
buscaba “elevar su condición y hacerlos
partícipes de la vida nacional”, lo que se
lograría fomentando su acceso a la
“modernidad” (Sosa y Enríquez, 2012). Esto
coadyuvó al reconocimiento de la diversidad
étnica en México y a la integración de la
medicina tradicional en la atención primaria.
Un año después se creó la Coordinación
General del Plan Nacional de Zonas
Deprimidas y Grupos Marginados
(COPLAMAR), que durante algún tiempo
promovió el rescate cultural de los pueblos
indígenas (Ibíd). En 1979, gracias a un
convenio con el IMSS, extendió la
infraestructura de unidades médicas a las
zonas más marginadas del país, dando lugar
al Programa Nacional de Solidaridad Social
por Cooperación Comunitaria (IMSS-
COPLAMAR) (Lozoya et al, 1988, p.11).
Tres factores más impulsaron la inclusión de
la medicina tradicional en las estrategias de
atención primaria: la Declaración de Alma
Ata de 1978, la crisis económica que
atravesaba México y la nueva política
neoliberal que condujo a un
desfinanciamiento del sector salud (entre
1980 y 1988 el % del PIB destinado del
sector salud se redujo de 6.5 a 1.3). El Estado
trasladó la responsabilidad de la salud, el
cuidado y la atención al individuo, la familia
y la comunidad, lo cual quedó instituido con
la adición de un párrafo al artículo 4º
constitucional en el año 1983, y la
promulgación de la Ley General de Salud en
1984 (Page- Pliego, 2002). En este contexto,
el 20 de abril de 1983, por Decreto
Presidencial desapareció COPLAMAR y se
estableció que el Programa IMSS-
COPLAMAR fuera administrado en su
totalidad por el IMSS.
2
A esto se añadió en
1988 la descentralización de los servicios de
salud, que en adelante quedarían a cargo de
los gobiernos de los Estados, incluyendo los
2
Con aportación financiera única del gobierno
federal.
proporcionados por IMSS-COPLAMAR,
cuya cobertura se reduciría a 17 entidades,
entre ellas Chiapas, Oaxaca, Veracruz,
Puebla, es decir, estados con gran proporción
de población indígena. IMSS-COPLAMAR
ha ido cambiando de nombre a través del
tiempo: IMSS-Progresa (1997), IMSS-
Oportunidades (2002), e IMSS-Prospera
(2012); no obstante, sus objetivos (afrontar
importantes rezagos del medio rural, en
materia de educación, salud y alimentación) e
infraestructura se han mantenido casi igual.
De 1979 a 1988 se impulsaron algunos
proyectos de interrelación entre médicos
tradicionales y académicos en Chiapas. El
Centro Coordinador del INI en San Cristóbal
de las Casas echó a andar el programa de
Medicinas Paralelas, que logró la formación
de una organización de médicos tradicionales,
la recolección de plantas medicinales para su
clasificación taxonómica por parte del
Instituto Mexicano para el Estudio de las
Plantas Medicinales (IMEPLAM) y el cultivo
de huertos. De 1982 a 1985 se realizó el
Proyecto sobre Medicina Tradicional,
financiado por la UNICEF y operado por la
Secretaría de Salud estatal, que coadyuvó a
una mayor interacción entre médicos alópatas
y médicos tradicionales, con la consecuente
capacitación de los últimos para participar en
actividades de vacunación, rehidratación oral
y saneamiento ambiental. En 1982, el IMSS-
COPLAMAR inició el Programa de
Interrelación de la Medicina Tradicional, que
se extendió al resto de estados de la república.
Entre sus productos destaca un documento
que sistematizaba las principales funciones y
motivos de consulta más frecuentes de los
médicos tradicionales, así como las plantas
medicinales más empleadas por ellos.
(Lozoya et al, 1988).
Posteriormente, la medicina tradicional
encontró un marco favorecedor para su
legislación en el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo
(1989), que protegía los derechos culturales
de los pueblos indígenas y fue firmado y
ratificado por el gobierno de México (Page-
Pliego, 2002). Esto derivó en la creación de
instituciones, programas y fondos destinados
a la población indígena de México.
En diciembre de ese mismo año se realiza el
primer Congreso Nacional de Médicos
Indígenas Tradicionales en las instalaciones
del IMSS en Oaxtepec, Morelos que concluye
con tres acuerdos esenciales: hacer un
directorio nacional de terapeutas
tradicionales, buscar el apoyo jurídico a sus
actividades y crear un Centro de Desarrollo
de la Medicina Indígena a nivel nacional.
(Campos-Navarro, 2015, p.314-315) En
1990 comenzó la discusión sobre la reforma
constitucional en materia indígena, que fue
aprobada en 1992 y quedó inscrita en el
Artículo 4º de la Constitución de los Estados
Unidos Mexicanos (Sosa y Enríquez, 2012, p.
25-26) de la siguiente manera:
La Nación Mexicana tiene una
composición pluricultural sustentada
originalmente en sus pueblos
indígenas. La Ley protegerá y
promoverá el desarrollo de sus
lenguas, culturas, usos, costumbres,
recursos y formas específicas de
organización social, y garantizara a
sus integrantes el efectivo acceso a la
jurisdicción del Estado. En los juicios
y procedimientos agrarios en que
aquellos sean parte, se tomaran en
cuenta sus prácticas y costumbres
jurídicas en los términos que
establezca la Ley. (…)
A partir de entonces se formaron más
organizaciones de médicos tradicionales que
coincidieron en la necesidad de legalizar su
práctica, puesto que el reconocimiento
institucional no era suficiente para
consolidarla y mucho menos para borrar su
subordinación frente los médicos académicos,
quienes desde la década de 1930 venían
presionando al gobierno para tener la
exclusividad legal de la práctica médica, que
finalmente lograron en 1945, y que había
reforzado el hostigamiento hacia los médicos
tradicionales (Page-Pliego, 2002, p. 27-28).
En Chiapas, la legalización de la medicina
tradicional fue problemática porque su
resolución se llevó a cabo sin consultar a los
médicos tradicionales. El 30 de octubre de
1990 se dieron a conocer diez artículos que
formaban parte del Capítulo IV de la Ley de
Salud estatal, donde los médicos tradicionales
fueron reducidos a “auxiliares de fomento a la
salud” (Page-Pliego, 2002, p. 206), quedando
su “certificación” condicionada a la
acreditación por parte de instituciones
alópatas, con lo que su posición dentro de la
jerarquía médica quedó en el nivel más bajo y
su práctica se veía obligada a la
medicalización (Ibíd: 206-207). Esto trató de
revertirse por medio de diversas propuestas
que los médicos tradicionales chiapanecos
hicieron al legislativo estatal a través de sus
organizaciones con la asesoría de
investigadores y expertos en la materia. Así,
los médicos tradicionales fueron
diferenciados de los auxiliares de salud,
quedando el capítulo V del Título Cuarto de
los Recursos Humanos para la Salud
exclusivamente para la medicina tradicional y
su práctica:
ARTICULO 72.- LA SECRETARIA EN
COORDINACION CON TODOS LOS
MIEMBROS DEL SISTEMA ESTATAL
PARA LA SALUD, OTORGARAN LAS
FACILIDADES NECESARIAS PARA LA
ASISTENCIA Y COLABORACION CON
MEDICOS INDIGENAS TRADICIONALES
Y PRACTICOS; PROMOVIENDO LA
REALIZACION DE PROGRAMAS
EDUCATIVOS DE FOMENTO Y
MEJORAMIENTO DE LA SALUD, EN
LOS QUE PARTICIPEN ACTIVAMENTE
EN SUS RESPECTIVOS LUGARES DE
ORIGEN, PRINCIPALMENTE EN
COMUNIDADES RURALES.
1994 – 2001 Crisis del indigenismo y
garantías jurídicas para la población
indígena
El levantamiento armado llevado a cabo por
el Ejercito Zapatista de Liberación Nacional
la madrugada del 1º de enero de 1994 en
Chiapas, evidenció la desigualdad social
prevaleciente entre la población indígena, que
se hacía difícil de mejorar en tanto que no
estaban las condiciones jurídicas que lo
garantizaran, con lo que se le dio un nuevo
giro a la política indigenista. En seguida,
entre 1995 y 2000 “se instrumentaron
diversos programas y acciones para atender
las necesidades de apoyo jurídico de la
población indígena” en asuntos migratorios,
agrarios, religiosos, protección de sus
recursos naturales, objetos y lugares sagrados,
y derechos de la mujer indígena (Sosa y
Enríquez, 2012, p. 31).
Apremiados por el levantamiento zapatista,
con plena crisis del indigenismo en términos
teóricos y estratégicos, el gobierno mexicano
se vio obligado a realizar algunas reformas
constitucionales en el año 2001, entre ellas el
reconocimiento a la medicina tradicional
indígena en el artículo segundo, y un año
después, la creación de la Dirección General
de Medicina Tradicional y Desarrollo
Intercultural (DMTID) en la estructura
operativa de la Secretaría de Salud. Cambios
jurídicos y administrativos que resultaron
limitados, incompletos e insuficientes.
(Campos-Navarro, 2015, p.265ss)
2002 – 2017 El enfoque intercultural en
salud y sus limitaciones
Durante el siguiente sexenio, las actividades
continuaron. En el año 2010 “se convocó a
los legisladores estatales a conformar una
Conferencia nacional amplia para promover
la armonización legislativa de los marcos
jurídicos de las entidades federativas y
garantizar los derechos de los pueblos y
comunidades indígenas y afromexicanas”,
que dio lugar a la armonización de 12
constituciones estatales, y a la expedición o
modificación de 17 leyes locales y un
reglamento (Sosa y Enríquez, 2012, p. 43-
44).
En cuanto a la atención de la salud de la
población indígena y medicina tradicional,
resultaron los siguientes: A) Ley General de
Salud: el 19 de septiembre de 2006 se publicó
en el Diario Oficial de la Federación el
decreto porque el que se reformaban y
adicionaban artículos y fracciones de esta Ley
que tenían que ver con la atención a la salud
de la población indígena y el reconocimiento
de la Medicina Tradicional Indígena. Entre
estos se encuentran: la fracción VI Bis del
artículo 3, la fracción IV Bis y VI Bis del
artículo 6, el artículo 10, 11, 54, 67, 93, 106,
113 y 393. Los que atañen a la medicina
tradicional indígena dicen que ésta debe
reconocerse, respetarse y su desarrollo debe
promoverse. B) Reglamento Interior de la
Secretaría de Salud, Modificaciones 2004 y
2006: en las fracciones VII, XVII y XIX del
artículo 25 que concierne a los nuevos
“modelos de atención a la salud”, a la
capacitación y sensibilización intercultural
del personal de salud, y al diseño y operación
de la política sobre medicina tradicional y
complementaria. C) Elementos interculturales
incorporados en la cédula de acreditación del
Sistema de Protección Social en Salud para
aplicar en unidades que atienden población
indígena: se refiere sobre todo al uso de
traductores bilingües y a la capacitación del
personal de salud en competencias
interculturales como garantía de calidad. D)
Programa Nacional de Salud 2007-2012:
entre sus muchas acciones, se plantea
promover el estudio y validación científica de
las medicinas tradicionales y
complementarias, así como incluir las
perspectivas de género e interculturalidad en
los servicios a la población. E) Continuidad
de la DMTDI como parte de la Secretaría de
Salud, cuyo eje de desarrollo se perfilaría
hacia la conformación de programas mixtos
de atención y luego se reorientó hacia la
visión intercultural, con especial énfasis en
los partos en posición “vertical” (Campos-
Navarro et al, 2017).
Reflexiones en torno a las políticas de salud
para población indígena
A siete décadas de políticas de salud para
población indígena, y a tres sexenios de
reformas “a favor” del enfoque intercultural
en salud, México aún tiene notables y
significativas deudas pendientes. Si bien es
cierto que la cobertura de Seguro Popular
3
en
población indígena ha aumentado
3
Seguro Popular es un programa focalizado cuya
finalidad es mejorar el acceso a los servicios de
salud de la población no derechohabiente de la
seguridad social y depende del Sistema de
Protección Social en Salud.
sostenidamente desde que se creó en 2003,
con lo cual “aparentemente” ha reducido la
brecha en salud de quienes carecían de acceso
a los servicios sanitarios, aún persiste la
inequidad social en salud puesto que 6 de
cada 10 indígenas sobreviven en el nivel
socioeconómico más bajo, y su media de
escolaridad sigue siendo baja (4.9 años).
Ambos elementos inciden directamente no
sólo en el acceso sino también en el uso de
los servicios de salud, que se ha reportado
bajo en comparación con población no
indígena en lo que concierne a servicios
ambulatorios y partos hospitalarios (Leyva-
Flores, Infante- Xibille, Gutiérrez y Quintino-
Pérez, 2013). En lo que respecta a medicina
tradicional, el afanoso apoyo presupuestal del
INI (ofrecido entre 1988 y 1994 para lograr la
corporativización de los médicos indígenas y
la construcción de centros regionales para el
desarrollo de la medicina tradicional en
varios estados de la República), fue
precipitadamente interrumpido, lo cual
significó un brusco estancamiento y
disolución del proceso emprendido, que
ahora, pese al reconocimiento jurídico en la
Ley General de Salud en 2006, no ha existido
una verdadera valoración, promoción y
desarrollo de la medicina tradicional
mexicana (Campos-Navarro, 2015) Y la
DMTDI ha tenido un “protagonismo más
discursivo y mediático que pragmático, en
gran parte explicado por la ausencia de un
presupuesto asignado, de personal suficiente
y de contactos reales con los pueblos
indígenas” (Campos-Navarro et al, 2017, p.
446). Así mismo, numerosos trabajos de corte
etnográfico realizados por Sesia (2011),
Freyermuth-Enciso (2014), Muñoz (2014),
Reartes (2014) y Cortez-Gómez (2015), entre
otros, sugieren que las políticas de salud para
población indígena aún enfrentan retos y
enormes rezagos. Por ejemplo, la mortalidad
materna es un problema grave en México,
siendo las mujeres indígenas las más
afectadas. Con ello se demuestra la violación
a sus derechos básicos a una atención médica
oportuna y de calidad, que se explican por la
inaccesibilidad geográfica y económica, pero
también por la subordinación de género que
permite que otros decidan por ellas (Sesia,
2011).
El Seguro Popular no ha logrado resolver
algunos problemas de salud porque es un
régimen de aseguramiento (proporciona la
aportación económica de debiera hacer el
usuario de los servicios) que depende de la
infraestructura que faciliten la Secretaría de
Salud e IMSS-Prospera. La dificultad en el
acceso a la atención prenatal y a la derivación
a un hospital también se debe al
desconocimiento de las lenguas indígenas por
parte del personal de salud, lo que impide que
las indígenas reciban “información suficiente,
clara, oportuna y veraz” sobre los riesgos
obstétricos y las opciones de atención; así
como la percepción de los médicos de ser
denostados y la falta de confianza de la
población hacia ellos (Freyermuth-Enciso,
2014).
Respecto a la población que vive con VIH-
Sida, el Servicio de Atención Integral
Hospitalaria para esta problemática en San
Cristóbal de las Casas, Chiapas carece de
traductores de lenguas indígenas, aun cuando
buena parte de los usuarios son hablantes del
tseltal y tsotsil. Máxime, dicha instancia
condiciona a los usuarios a llevar su propio
traductor para que la consulta sea factible,
con lo que restringe el acceso y pone en
riesgo su derecho a la confidencialidad
(Muñoz, 2014). En la misma ciudad, no
existen centros de atención para jóvenes
indígenas que les permitan recibir
información oportuna y adecuada sobre el uso
de anticonceptivos, prevención de
enfermedades de transmisión sexual o aborto,
lo que los vulnera ya que también carecen de
redes de apoyo familiares para poder abordar
estos temas (Reartes, 2014).
En la región zoque de Chiapas también se ha
evidenciado que los médicos carecen de
enfoque intercultural que les permitan
sensibilizarse respecto a las formas locales de
ver el padecimiento y, por ende, colaborar
con los médicos tradicionales, que son los
que atienden la mayor parte de las veces a la
población. Si acaso llegan a considerar una
colaboración, es desigual pues el terapeuta
tradicional es considerado un auxiliar no
profesional incapaz de intervenir en materia
clínica, sino únicamente como promotor
(agente de cambio sociocultural) que facilite
la aceptación de los recursos biomédicos,
particularmente en cuanto a salud sexual y
reproductiva (Cortez-Gómez, 2015).
Estos casos demuestran que las políticas de
salud hacia población indígena no se han
consolidado para garantizar su acceso
oportuno y de calidad a los servicios de salud,
por lo que es necesario seguir denunciando
las incongruencias entre el discurso político
que habla de la implementación del enfoque
intercultural como eje transversal del
desarrollo y el aumento de la cobertura de los
servicios de salud, y la realidad en la que no
se aprecian médicos con enfoque intercultural
ni traductores en los servicios sanitarios, entre
otras deficiencias. Sin duda alguna, es
menester destinar presupuesto específico,
pero también se requiere capacitación y
monitoreo constante para garantizar que las
políticas se apliquen, la atención mejore y se
haga efectivo el derecho a la salud de la
población indígena.
Correspondencia a: rcampos@unam.mx
Dirección: Brasil 33, Centro Histórico, México
6020, D.F.
No existe conflicto de interés en la publicación
del artículo
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