REVISTA DE LA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS AÑO LXXIII N° 13 / 2021 ISSN 2519-7592
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LA IMPLEMENTACIÓN DEL SERVICIO CIVIL
MERITOCRÁTICO EN PERÚ, UN ESTUDIO DE CASO
IMPLEMENTATION OF MERITOCRATIC CIVIL SERVICE
IN PERÚ, A CASE STUDY
Luis Alonso Ortiz Peralta Murillo
(1)
Universidad Católica de Santa María, Arequipa
Resumen: Durante los últimos años el Estado peruano implementó el servicio civil
meritocrático
(2)
como parte de la Política de Modernización de la Gestión Pública
(3)
,
una de las estrategias utilizadas fue la incorporación del Cuerpo de Gerentes Pú-
blicos (CGP)
(4)
en entidades especícas. Este artículo presenta un estudio de caso
en el sector educación en Lima, muestra la cultura organizacional predominante
y la resistencia al cambio, sustentada en el poder que concentran los trabajadores
del régimen laboral del D. L. N° 276. Durante el periodo de tiempo investigado el
Cuerpo de Gerentes Públicos demostraron conocimientos generales de gestión y
normativa pública, pero tuvieron limitadas capacidades de liderazgo, trabajo en
equipo, gestión estratégica y gestión del entorno político.
Palabras Clave: Servicio Civil Meritocrático, modernización, gestión pública,
Cuerpo de Gerentes Públicos, cultura organizacional, poder.
Abstract: During the last years, the Peruvian State implemented the meritocratic
civil service as part of the Public Management Modernization Policy, one of the
(1) Abogado por la Universidad Católica de Santa María Arequipa, Magister en Ciencia Política por la
Pontificia Universidad Católica del Perú, asesor de la Comisión de Producción del Congreso de la Repú-
blica del Perú. Contacto: alonsortizpm@gmail.com
(2) La Ley N° 30057 del Servicio Civil señala que su objeto es establecer un régimen único y exclusivo
para las personas que prestan servicios en las entidades públicas del Estado, así como para aquellas per-
sonas que están encargadas de su gestión, del ejercicio de sus potestades y de la prestación de servicios
a cargo de estas.
(3) El Decreto Supremo N° 004-2013-PCM aprueba la Política Nacional de Modernización de la
Gestión Pública.
(4) El Decreto Legislativo 1024 crea y regula el Cuerpo de Gerentes Públicos.
Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas • UNSAAC
Noviembre 2020 - Octubre 2021
ISSN 2519-7592 / EIssn: 2709-8540 • Nº 13 • Págs. 213 - 234
Recibido 02/06/2021 Aprobado 08/10/2021
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strategies used was the incorporation of the Corps of Public Managers (CGP) in spe-
cic entities. This article presents a case study in the education sector in Lima, show-
ing the predominant organizational culture and resistance to change, based on the
power concentrated by the workers of the labor regime of DL No. 276. During the
period of time investigated, the Corps of Public Managers demonstrated gener-
al knowledge of management and public regulations, but had limited leadership,
teamwork, strategic management and management of the political environment.
Key Words: Meritocratic Civil Service, modernization, polity, public management,
organizational culture, power.
Luis Alonso Ortiz Peralta Murillo
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1. Introducción
En el sector público peruano existen quince regímenes laborales diferen-
tes, lo que reeja el desorden y tratamiento diferenciado entre los servidores pú-
blicos del país, haciendo que en la práctica convivan funcionarios con asimetrías
de derechos, pese a que están en los mismos puestos de trabajo y realizando las
mismas funciones.
Por ello, cuando Nuria Esparch fue nombrada como presidenta del Conse-
jo Directivo de la Autoridad del Servicio Civil (SERVIR) en el 2008, se le encomendó
proponer una solución a este problema, decidiendo por una estrategia de cambio
progresivo, pues sabía que un cambio brusco que pretenda ordenar esta realidad,
sería complejo y de difícil éxito.
Con el n de insertar la meritocracia de manera progresiva, inició con la
creación de un cuerpo élite cuya asignación estuviera supeditada al requerimiento
de la organización de destino, “Así, en lugar de una ley general que abordase de una
vez todos los temas pendientes con relación al empleo público, surgió la idea de una
Ley que se denominó habilitadora y facilitadora ... [Que creara]… un cuerpo transi-
torio que funcionara como un invernadero de directivos públicos” (Cortázar, 2008)
(5)
.
Así nace el Cuerpo de Gerentes Públicos (CGP). Esparch señala: “Lo que
hicimos fue tomar a propósito el CGP y desarrollarlo más fuertemente porque se
podía comprar experiencia del sector privado… entonces el CGP, en verdad, le
“compró” tiempo a las otras experiencias”. (ídem). Para la conformación del CGP
se priorizó la selección por competencias considerando habilidades políticas, algo
inusual en el Estado Peruano, pero necesario, dada la complejidad de la dimensión
político cultural en las entidades públicas del país.
2. La política de la burocracia
En efecto, las habilidades políticas iban a ser necesarias; al respecto Guy
Peters en su libro “La Política de la Burocracia” presta atención al ámbito político
cultural y resalta el inadecuado entendimiento de la burocracia como parte
fundamental del proceso político:
“Los resultados del sistema político se juzgan no sólo por sus
componentes objetivos; esto es, lo que el sistema político provee al
ciudadano en la forma de graticaciones y privaciones, pero también por
sus componentes subjetivos; es decir, la forma en que esas graticaciones
(5) Texto citado en Alza, Carlos (compilador) “Aprender de la experiencia. Ocho estudios de caso
para enseñar Políticas Públicas y Gestión Pública”, 2014 pág. 193-215.
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y privaciones son entregadas a los ciudadanos, especialmente por los
servidores públicos en contacto directo con ellos -donde- los estratos más
bajos de la administración son los que tienen más que ver con los resultados
de ésta -por ello- cuando lo que está en juego no está vinculado estrictamente
a la prestación de servicios públicos o regulaciones, sino al conicto entre
actores … lo que deviene necesario no es la capacidad burocrática… sino,
por el contrario, lo que resulta imprescindible es la capacidad de construcción
política”. (Peters, 1999:11).
Por su lado, basado en un trabajo anterior de Brehms y Gates, Wolfang
C. Muller (1997) resume una serie de potenciales comportamientos que los
burócratas pueden adoptar y como muchas veces estos dieren de aquellas
direcciones y expectativas de quienes formalmente están al mando; donde los
burócratas pueden: trabajar en el interés de su principal, adoptar comportamientos
de elusión por entretenimiento (los burócratas “pierden” el tiempo en aspectos
triviales), adoptar comportamientos de elusión disidente (los burócratas no
colaboran, porque ellos mismos tienen sus propias preferencias políticas o por
el deseo de preservar el statu quo existente) o, adoptar comportamientos de
sabotaje (en este caso, actúan activamente en contra de los intereses de sus
principales).
Este tipo de comportamientos desarrollan la cultura organizativa, al
entenderla como:
“El producto de un proceso dinámico por el cual los miembros de
una organización aprenden las respuestas que deben dar a situaciones
problemáticas… -los que se maniestan a través de los- “comportamientos
observados de forma regular en la relación entre los individuos que forman
parte de una organización, los valores dominantes aceptados, la losofía que
orienta la política de la organización hacia los empleados y los ciudadanos,
las reglas de juego para moverse y progresar dentro de la organización, etc”.
(Ramió, 2002:193).
Tal como observa Ramió, la cultura organizativa, es como el cemento
que une y permite construir una casa o edicio: “El cemento representaría en una
organización su cultura organizativa: está en todas partes, en pequeñas o grandes
cantidades, y es el elemento que articula al resto de las piezas organizativas
consiguiendo cierta solidez” (ídem).
3. El poder en las organizaciones y el ciclo de vida organizacional
Al reconocer a la burocracia como actor político, debemos preguntarnos
por su capacidad de poder. Pero, ¿Qué entendemos por poder? En “Poder, un en-
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foque radical” Lukes (1974) desarrolla un enfoque tridimensional, asistido del con-
cepto de Hanah Arendt, donde:
“El poder corresponde a la aptitud humana no sólo de actuar, sino
de actuar de manera concertada. El poder no es nunca la propiedad de un
individuo, pertenece a un grupo y existe sólo mientras permanece unido el
grupo… en el momento en que desaparece el grupo que dio origen al poder
en un principio, su poder se desvanece igualmente” (Ibid:25).
Sustentado en ello, Lukes desarrolla su concepto a partir de la idea de un
poder donde:
“Claramente, todos nos afectamos unos a otros todo el tiempo de mil
maneras. El concepto de poder, al igual que los de coerción, inuencia, auto-
ridad, etc. con él emparentados, escoge ámbitos de afectación que le parecen
signicativos en algún aspecto especíco. Para que una forma de concebir el
poder (o una forma de denir el concepto del poder) sea útil en el análisis de
las relaciones sociales, tiene que comportar una repuesta a las preguntas ¿a
qué consideran aspectos signicativos? Y ¿qué es lo que hace signicativo que
A afecte a B? ahora bien, el poder así denido, cuando se interpreta y se pone
en práctica, proporciona uno o más enfoques del poder, eso es una o más
maneras de identicar casos de poder en el mundo real” (Ibid.23-24).
Por otro lado, Sherry Ortner observa que, en las instituciones, el poder en
concreto actúa también, mediante agentes encargados de detener e iniciar rutinas
según las reglas que los rigen, pero además según sus propios juicios, siendo
este control que ostentan sobre las rutinas una posible amenaza contra otros
(Ortner, 1986). Siguiendo ese orden de ideas, el dominio de las rutinas, accionando
colectivamente, son un mecanismo de movilización de inclinaciones, dotando de
poder a los actores que las manejan y que, al ser analizadas en conjunto, generan
patrones posibles de rastrear.
Esto se debe a que la organización real resulta de la combinación entre la
organización formal y la organización informal:
“Así de la integración, del contraste, de la negociación y del
compromiso entre organización formal e informal surge una imagen más real
de lo que en concreto constituye una organización: un campo estructurado de
acción en el que individuos y grupos, dotados de medios distintos, situados
en posiciones diferenciadas y movidos por objetivos no siempre convergentes
o compatibles, e incluso en ocasiones contradictorios, establecen relaciones
de colaboración, conicto, negociación y compromiso no sólo sobre las
modalidades operativas, sino incluso sobre la denición de la nalidad
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misma de la organización, que constituye el objetivo fundamental para el
funcionamiento de esas construcciones sociales llamadas organizaciones”
(Ramió,2002:185).
Mintzberg ve en las dinámicas del poder, la principal fuente de cambio en
el ciclo de vida de cualquier organización y por tanto nos brinda una herramienta
para medir el efecto de la incorporación del CGP en el ámbito político-cultural.
Señala que el cambio en el ejercicio de poder se congura dependiendo
de las coaliciones externas e internas existentes. Examinando y comprendiendo
el crecimiento de una organización, puede ser posible predecir las crisis y las
oportunidades con las que se encontrará a medida que las organizaciones
evolucionan. Son cinco los tipos de conguración de poder identicados por
Mintzberg, que son características de cada etapa del ciclo de vida organizacional
(6)
.
4. La reforma educativa y magisterial
Para el análisis de nuestro estudio de caso el primer contexto a tomar en
cuenta es el iniciado en la década de los noventa donde se presentó un conjunto
de reformas sustentadas en la necesidad de la modernización del Estado.
(6) Autocracia, una coalición externa pasiva y un liderazgo personal interno muy fuerte. Esta forma
de control tiende a evitar lo político, desincentiva los estándares burocráticos y tolera el crecimiento de
una ideología interna siempre y cuando ella gire alrededor del líder.
Instrumental: La organización sirve a la coalición de actores externos dominantes y presenta una coa-
lición interna burocrática con un control personalizado por el líder, suelen tener un compromiso fuer-
te con la organización que desincentiva el disenso y que compensa la experiencia limitada entre sus
miembros.
Misional: Predomina una ideología interna que genera cohesión y sirve para apaciguar las coaliciones
externas. La organización presenta un sistema de creencias fuerte.
Sistema Cerrado: Presenta una coalición externa pasiva y una coalición interna muy burocrática. Se ca-
racteriza porque la administración ostenta un balance de poder egocéntrico, no sirve a la coalición
externa y está ciego a influencias externas.
Meritocracia: Dada la capacidad profesional de la coalición interna, las fuerzas externas tienden a ser
inhibidas fácilmente, La lealtad de la coalición interna está fundada en el profesionalismo y el control
burocrático es mínimo. A veces este sistema puede verse politizado.
La Arena Política: Está caracterizada por el conflicto debido a la existencia de centros débiles de po-
der internos y una coalición externa dividida. Este tipo de configuración también se da cuando existe
fuentes de poder divergentes dentro de la organización. Está caracterizada por el conflicto intenso,
que normalmente es de corta duración -si la organización ha de sobrevivir- o por un conflicto de poder
moderado, que puede prolongarse en el tiempo. Dentro de la arena política existen a su vez cuatro sub
categorías: 1) Confrontacional: conflicto intenso de corta duración; 2) Alianzas Frágiles; caracterizada
por acuerdos entre las partes 3) Organización Politizada: caracterizada por un conflicto moderado y
de naturaleza duradera; 4) Arena Política completa: caracterizada por presentar un conflicto en toda la
organización, intenso y breve, que sirve como plataforma de cambio a otras etapas en el ciclo de vida
organizacional.
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“Sentando las bases para la puesta en marcha de una de las más
importantes reformas educativas -cuyos- postulados prevalecen hasta hoy,
aunque con formas diferentes y énfasis distinto -una característica de esta
primera etapa es que- las decisiones de políticas públicas, parecieran estar
desprovistas de aspectos culturales, sociales y políticos. La tecnocracia, que
tomaba las decisiones… era ideológicamente ecléctica y se encontraba ajena
a las dinámicas locales del poder” (Cuenca,2013: 23-41).
Estos discursos tuvieron su contraparte en espacios como el Foro
Educativo, quienes comenzaron a construir un Proyecto Educativo Nacional
(PEN), basados en una “lógica más política que tecnocrática, más participativa que
experta y organizada sobre la base del enfoque de reforma integral” (ídem.). Ya
en el gobierno de Alejandro Toledo, esta corriente de pensamiento concentrada
en el Foro Educativo, consolida sus propuestas con la instalación del Consejo
Nacional de Educación y la publicación del Proyecto Educativo Nacional (PEN)
dando paso a conceptos como equidad, multiculturalidad y descentralización de
la gestión educativa. La propuesta descentralizadora y adopción del concepto
de gestión educativa originó en el año 2002, el cambio de denominación de
Unidad de Servicios Educativos (USE) a Unidad de Gestión Educativa Local
(UGEL). En este esquema donde la unidad básica son las escuelas, las Unidades de
Gestión Educativa Local UGEL, al ser las más próximas a ellas, se tornaron en una
organización fundamental.
Según Cassasus, el principio que orientaba estos procesos fue que:
“La gestión se vuelva más manejable si la unidad de gestión
está constituida por unidades más pequeñas que el sistema en su
contenido. Por lo tanto, se procedió a entregar competencias a unidades
administrativamente más pequeñas… el contenido concreto de este
planteamiento se tradujo, en la práctica, en la redistribución del poder”
(Cassasus, 2000:16).
Además, el momento en que se daban estas reexiones en Perú, coincide
con la discusión latinoamericana sobre los nuevos enfoques de gestión educativa
centrados en la “emergencia de los sujetos”, aun cuando esto no se tradujo en un
modelo de gestión ni en acciones concretas, “quedó instalado en el imaginario
social que no era posible comprender la gestión sin el protagonismo de los sujetos”
(Ibídem: 54).
Luego, en el segundo gobierno de Alan García, “La descentralización
educativa entró en una situación particular… pues la urgencia de transferir
competencias a los gobiernos regionales y locales y el lanzamiento del Plan de
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Municipalización de la Gestión Educativa, ocurrido el 2007, dieron lugar a cambios
drásticos” (Cuenca,2013:59-68)
(7)
.
Sin embargo, el Plan Piloto de Municipalización duró cuatros años, siendo
cancelado iniciado el gobierno de Ollanta Humala el 2011. Paralelo a la Reforma
Educativa, se impulsó la Reforma Magisterial, que luego de una considerable
resistencia por parte del magisterio, fue aprobada en noviembre del 2012 a
través de la Ley N° 29944, estableciendo un régimen laboral único para todos los
docentes del sector público y condiciones necesarias para una adecuada selección,
progresión y desarrollo profesional, brindando la posibilidad de realizar carrera
magisterial con mejoras salariales basadas en el mérito.
Un aspecto diferente e importante de la Reforma Magisterial es que amplía
las dimensiones del quehacer magisterial y la cantidad de áreas profesionales
en las cuales puede desempeñarse un docente, como la labor formadora y de
innovación, pero también la posibilidad de acceder a cargos como director o
subdirector de una escuela, jefe de gestión pedagógica, especialista pedagógico
o incluso director de UGEL. Es a raíz de esta norma que, desde marzo del 2015,
las Instituciones Educativas Públicas cuentan con directores elegidos por concurso
de méritos y, desde agosto del 2016 las UGEL, cuentan con directores y jefes de
gestión pedagógica, elegidos también por mérito a nivel nacional.
5. La modernización del Estado peruano
El segundo contexto a tomar en cuenta es la modernización del Estado,
reforma iniciada también en los noventa que incluía el concepto de meritocracia
en el servicio civil; es desde el 2007, en lo que Alza ha denominado la cuarta etapa
de Reforma de Estado, que identicamos avances respecto a la incorporación de
servicio civil meritocrático en el Estado de manera progresiva e integral (aislada-
mente en “islas de eciencia” como la SUNAT).
Es interesante resaltar que la reforma del servicio civil, obtuvo viabilidad
en el marco de la delegación de facultades que el congreso otorgó al Ejecutivo
para implementar el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, dando lugar a
la dación del Decreto Legislativo N° 1023 que creó la Autoridad Nacional del Servi-
cio Civil -SERVIR- y el Decreto Legislativo N° 1024 que creó el Cuerpo de Gerentes
Públicos -CGP-, siendo una suerte de “punta de lanza” que buscaba penetrar con
meritocracia, la burocracia estatal.
(7) Se contemplaba el traspaso de la mayor parte de las funciones ejercidas por las UGEL a mu-
nicipalidades distritales. Solo 48 distritos a nivel nacional participaron del Piloto, entre ellos, algunos
ubicados en la UGEL N° 7.
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Años después, se fortaleció el proceso con la aprobación de la Política Na-
cional de Modernización de la Gestión Pública a través del Decreto Supremo N°
004-2013-PCM, siendo uno de sus pilares el “Servicio Civil Meritocrático”. En ese
marco, en julio del 2013, se promulgó la Ley N° 30057 del Servicio Civil Meritocrá-
tico. La ley en mención propone como nalidad “que las entidades públicas del
Estado alcancen mayores niveles de ecacia y eciencia y presten efectivamente
servicios de calidad a través de un mejor Servicio Civil, así como promover el desa-
rrollo de las personas que lo integran” (Art. 3 Ley N° 30057).
Para impulsar la incorporación de servicio civil meritocrático, el Ministerio
de Educación, desde inicios del 2013, al tener capacidad de decisión directa en
la Dirección Regional de Lima Metropolitana DRELM, tomó la decisión de incluir
miembros del Cuerpo de Gerentes Públicos tanto en la DRELM como en sus siete
Unidades de Gestión Educativa Local
(8)
.
6. La Unidad de Gestión Educativa Local N° 07, un estudio de caso
La naturaleza institucional y ubicación de la Unidades de Gestión Educati-
va en la estructura del Estado es la de organismos intermedios en el sistema educa-
tivo. Asimismo, el Manual de Operaciones (MOP) de la Dirección Regional de Edu-
cación de Lima Metropolitana
(9)
señala que las UGEL son órganos descentralizados
de la Dirección Regional de Educación de Lima Metropolitana.
En ese marco, si bien la UGEL N° 7
(10)
es la más pequeña de las siete existen-
tes en Lima Metropolitana, su población de estudiantes es alrededor de un cuarto de
millón
(11),
siendo superior al total existente en las regiones de Tacna y Moquegua
(12)
.
Como podemos constatar, su dimensión no es deleznable, lo que implica
un reto de gestión a ser llevado a cabo con una fuerza laboral de 306 trabajadores,
siendo el personal por Contrato Administrativo de Servicios CAS el de mayor pre-
sencia con 69.9 % del total, seguido por el personal nombrado (D. L. N° 276) con
28.4 % y donde el Cuerpo de Gerentes Públicos representa el 1.7 %.
(8) Como se señaló en el Cap.1 solo se incorporan miembros del CGP a solicitud de la entidad receptora.
(9) Resolución Ministerial N°125-2015-MINEDU
(10) La existencia institucional de la UGEL Nº 07-San Borja se remonta a 1996, cuando la USE Nº 09 de
Chorrillos y la USE Nº10 de Surquillo unen su delimitación jurisdiccional y se crea la USE Nº 07 abarcando
desde entonces los distritos de: Barranco, Chorrillos, Miraflores, San Borja, Santiago de Surco, Surquillo
y San Luís a quien incorporan cinco años después. El cambio de denominación de Unidad de Servicios
Educativos (USE) a Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL) se da en el año 2002 mediante la Ley de
Bases de Descentralización y la modificación del Reglamento de Organización y Funciones de las Direc-
ciones Regionales de Educación y Unidades de Gestión Educativa
(11) Al 2016 la UGEL 07 tiene 243,039 estudiantes y más de 1,500 escuelas, entre IIEE Públicas y Priva-
das. (Fuente: INEI)
(12) La población de estudiantes al 2016 de la Región Moquegua es de 48,471 y de Tacna es de:
90,788 (Fuente: INEI)
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Desde una perspectiva remunerativa, un trabajador CAS gana tres veces
más que un personal nombrado, mientras los miembros del Cuerpo de Gerentes
Públicos ganan alrededor de once veces más que el personal nombrado D. L. N°
276. Es importante prestar atención a esta asimetría ya que “la estructura econó-
mica no es sólo de producción de bienes materiales sino, al mismo tiempo, de pro-
ducción de relaciones sociales” (Reyes,2007:40).
7. Actores colectivos
El criterio utilizado para identicar a nuestros actores internos y agrupar-
los en colectivos ha sido el régimen laboral al que pertenecen considerando que
las asimetrías remunerativas y diferencias de derechos dependiendo de su régi-
men laboral no hablan solamente de una diferencia que radica en la normativa,
sino que, a partir de esta, se produce determinado tipo de relaciones sociales den-
tro de la organización y se desarrollan prácticas y comportamientos característicos
por cada actor colectivo.
Reyes (2007) en su libro “En nombre del Estado” basa sus investigacio-
nes
(13)
en Sherry Ortner, antropóloga estadounidense reconocida por plantear el
entendimiento de la cultura como práctica
(14)
. Reyes señala:
“Ortner está convencida que penetrar en las relaciones asimétricas
sociales es penetrar en el corazón de lo que pasa en cualquier sistema dado.
Igualmente sostiene que estas relaciones, consideradas en sí mismas, son sólo
la mitad del problema -siendo la otra mitad- su carácter moral de solidaridad
entre dos o más personas. En ese sentido Ortner dirá que los patrones de coo-
peración, reciprocidad y solidaridad constituyen el otro lado de la moneda de
los seres sociales” (Reyes, 2007:42).
Vemos entonces que Reyes sugiere a partir de Ortner, una dualidad, com-
puesta de la asimetría social por un lado y, por el otro, los vínculos de cooperación
y solidaridad que se generan y retroalimentan por su condición social, como si fue-
ra una conciliación entre estructura y agencia, es decir, como caras de una misma
moneda tal como Hay (2002) lo presentó al proponer el enfoque estratégico rela-
cional, donde la asimetría social es a la estructura, lo que los comportamientos de
cooperación y solidaridad son a la agencia.
(13) Esperanza Reyes en su libro “En nombre del Estado” investiga sobre las relaciones entre los servi-
dores públicos en una microred de salud en la costa rural del Perú.
(14) El supuesto que plantea Sherry Ortner de la cultura como prácticas es que esta construye a las
personas como actores sociales particulares, los que a su vez reproducen y transforman la cultura que
los forma (Reyes, 2007:236).
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8. Cronología de acontecimientos signicativos
A partir de analizar cómo los actores se afectan unos a otros, podemos en-
tender cómo opera el poder y el efecto de la incorporación y desenvolvimiento del
CGP en el ámbito político cultural de esta organización. Esta narración de eventos cro-
nológicos será tratada como piezas de evidencia para demostrar nuestras hipótesis.
Una de las características al momento de seleccionar a los miembros del
Cuerpo de Gerentes Públicos es que se postulaba, no a un puesto especíco, sino
a un puesto tipo, lo que evidenciaba la tendencia generalista del modelo, es decir,
a que estos tengan un conocimiento amplio y general de la gestión pública por
encima de un conocimiento de un sector particular, prestando mayor atención a
las competencias políticas y estratégicas que al conocimiento técnico especializa-
do del sector al que serían enviados. La lógica que subyace a este modelo es que
“la función de dirigir es una profesión y requiere que el directivo de alguna manera
deje las funciones propias de su profesión de origen y se vuelque de lleno en una
nueva actividad profesional, como es la de dirigir lo público” (Corrales,2015:13).
Al Cuerpo de Gerentes Públicos destacados a la UGEL N° 7 se encontraba
esperándolos, el personal del régimen del D. L. N° 276 quienes en la práctica domi-
naban las rutinas que componen los procedimientos del sector educación mucho
mejor que ellos.
Los gerentes públicos se enfrentaban a una organización que además de
compleja
(15)
, era corrupta. En efecto, para la Defensoría del Pueblo, el sector educación
es una de las instituciones más quejadas
(16)
, del total de quejas presentadas, el mayor
número de ellas estuvo dirigido en contra de las UGEL con el 43,5 %.
En abril del 2013, los miembros del Cuerpo de Gerentes Públicos asumieron
sus cargos. En el caso de la UGEL N°7, el primer asesor jurídico no duró más de un
mes debido al comportamiento hostil contra su persona. En palabras de quien lo
sucedió en el cargo en esos tiempos “cada uno luchaba por sobrevivir”. Efectivamente,
el comportamiento de los miembros del régimen del D. L. N° 276 fue desde el inicio
maniestamente contrario a los gerentes públicos. En este escenario, el personal
del régimen del D. L. N° 276 tuvo la posibilidad de practicar sistemáticamente actos
contra los gerentes públicos: utilizando el conocimiento de normas especícas no
observaban sobre errores formales subsanables que luego eran intencionalmente
exacerbados, no transmitían o retrasaban información para la toma de decisiones
(15) Solo en el sector educación encontramos Sistemas de Información y Gestión, que no se encuen-
tran en otros sectores como el Nexus, SUB, SIRA, entre otros.
(16) Al respecto, revisar el Noveno, Décimo, Undécimo y Duodécimo Informe Anual del Defensor del
Pueblo ante el Congreso de la República. Disponibles en: www.defensoria.gob.pe.
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e impedían la gestión de conocimiento. Incluso, según narra un gerente público:
“Llegaron a borrar el SINAD
(17)
, justo en época de planilla de pago… era para echarle
la culpa a administración, es parte del boicot que hacían”. Además, según narran los
gerentes públicos: “Había un servicio de inteligencia, donde querían saber quién era
quién … y eso lo hicieron con todos”.
Esta época es descrita como una primera etapa donde “fue una guerra,
un enfrentamiento total”, siendo el tema remunerativo, el principal motivo de
disconformidad: “Al comienzo no nos pasaban, siempre fue el tema económico y es
que la diferencia es de diez a uno, de once a uno” señala un miembro del CGP.
Tomando en consideración la propuesta de Mintzberg (1984), vemos que
la UGEL N° 7, antes de la llegada de los miembros del CGP, mostraba la existencia de
un tipo de conguración de poder de sistema cerrado, al presentar una coalición
interna burocrática, basada en el control de las formalidades, donde prima la
mirada utilitarista de la organización y la búsqueda del personal del régimen del D.
L. N° 276 de servirse ellos mismos, sin poder paralelo que los amenazara.
Frente a esta realidad, la decisión del CGP fue asumir un comportamiento
confrontacional contra el personal del régimen N° 276, que nos revela, además,
el inicio de la etapa de “arena política” conformada. Según Mintzberg (1984),
existen cuatro formas posibles de arena política, siendo la primera, la arena política
confrontacional: caracterizada por una confrontación breve de naturaleza intensa,
concentrada básicamente en dos centros de poder opuestos; la segunda, la arena
política de alianzas frágiles: donde las partes llegan a acuerdos temporales. La
tercera de organización politizada: caracterizada por un conicto moderado y
constante y nalmente, la arena política completa: donde el conicto es sumamente
intenso y está extendido en toda la organización.
Con el mandato claro por parte de SERVIR de combatir la corrupción,
los miembros del Cuerpo de Gerentes Públicos comenzaron a realizar prácticas
que incrementaban la transparencia y reducían la discrecionalidad en los
procedimientos, por ejemplo, a través de actos públicos de adjudicación de
plazas docentes. Este hecho, si bien al inicio fue pobremente ejecutado en
términos operativos, signicó un cambio sustancial positivo e inicia el proceso
de transformación de la organización en términos éticos. Fue la lucha contra la
corrupción, lo que en el discurso político fue utilizado para confrontar al personal
del D. L. N° 276 y unir, al menos coyunturalmente, a los miembros del Cuerpo de
Gerentes Públicos.
(17) El Sistema de Información de Apoyo a la Administración Documental SINAD, es utilizado para
registrar información de los trámites de la organización, siendo una herramienta operativa vital para el
trabajo diario.
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En marzo del 2015, se incorporó un nuevo director de UGEL quien llegaba
como cargo de conanza designado por la DRELM. Su incorporación inaugura una
nueva etapa caracterizada por la búsqueda de alianzas entre los actores colectivos
a través de estrategias de gestión en el ámbito político cultural y, de control y
mejora. Para ello, la primera reunión que sostuvo fue con el CGP donde les señaló
que lo vean como el “sexto gerente público en la UGEL”; dada su voluntad de trabajar
estrechamente con ellos.
Sin embargo, a medida que pasaba el tiempo, notó que la capacidad de
trabajo en equipo del CGP era
“…terrible; su nombre mismo dice Cuerpo de Gerentes Públicos, en
consecuencia, deberían de actuar bajo esos parámetros, pero cada uno por
su lado, uno hablando mal del otro, desprestigiando no solo a la persona
sino desprestigiando al servicio meritocrático”. Pero no solo eso, observó
además que “en el 2015 no solo no había una visión, no solo problemas
administrativos… retrasos en los pagos, entre otros; sino que además había
un problema más grave, un problema de clima laboral, donde los CAP estaban,
por un lado, los CAS por otro lado y los Gerentes Públicos arrinconados”.
Mientras tanto, los miembros del régimen laboral N° 276 que debido a
su experiencia conocían los atajos administrativos para solucionar los problemas
operativos y estaban a cargo de las rutinas de la organización, iniciaron una etapa
de cabildeo al principal, con la intención de demostrar que, en la práctica, eran
indispensables.
Al respecto, en la entrevista realizada al director de la UGEL, señaló:
“Los que solucionaban los problemas eran los CAP, no los Gerentes
Públicos… creo que los nombrados tiene mucho poder y su poder se basa en el
manejo burocrático administrativo del sistema, y tienen mucho conocimiento
y pueden hacer que un gerente público, o el director cometan un error y
fracasen en la gestión, cuando colinda con los intereses de ellos”.
De esta declaración destacan dos elementos: primero, el reconocimiento
del poder que los nombrados tienen y la fuente de lo que considera los hace
poderosos: su experiencia. Segundo, que reconoce intereses no personales, sino
intereses de ellos, es decir, intereses colectivos. Pero ¿Cuál era ese interés colectivo?
Fundamentalmente, la reducción de las asimetrías salariales.
Estas consideraciones, trajeron como consecuencia que, tras
coordinaciones con los propios miembros del CGP, se abriera la posibilidad para
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que personal del régimen del D. L. N° 276, pudiera solicitar licencia de trabajo por
tres meses(18) y participaran en los concursos de contratación administrativa de
servicios CAS del D. L. N° 1057 con la nalidad que su remuneración incremente
hasta cuatro veces más. Esta práctica permitió que diferentes miembros del
personal nombrado tuvieran acceso al régimen CAS.
Además, se inició una política organizacional de reconocimiento a los
trabajadores de todos los regímenes laborales, con énfasis en aquellos que tenían
largo tiempo en la organización, así como a los directores y docentes de escuela,
a quienes se denominó aliados estratégicos para la reforma del sector educación.
Finalmente, y no menos importante, fue el hecho de solicitar el retiro
de la gerente público que lideró a este cuerpo en la etapa de la arena política
confrontacional, considerando que su alejamiento era necesario para recomponer
las relaciones.
Las estrategias aplicadas en el ámbito político cultural y de control y
mejora en la organización, lideradas por el principal y apoyadas por los actores
colectivos presentes, permitió el desarrollo de buenas prácticas. Un ejemplo fue el
proceso de contratación docente para el buen inicio del año escolar, reduciendo
la entrega de las resoluciones de contrato de tres meses a 24 horas, asegurando
el pago oportuno desde el primer mes a 1178 docentes, reduciendo las horas
de ausencia en el colegio, garantizando el cumplimiento de horas efectivas y
reduciendo los gastos innecesarios al seguimiento de su trámite en la UGEL. Esta
mejora del procedimiento fue reconocida en el Concurso de Buenas Prácticas de
Gestión Pública.
Durante el primer semestre del 2016 la agenda nacional estuvo marcada
por las elecciones presidenciales donde los avances en el sector educación y la
continuidad del ministro Jaime Saavedra eran reconocidos y aceptados por la
mayoría de los candidatos. La Reforma Educativa en pleno desarrollo y la inversión
sostenida que hacía el Estado desde años atrás, llegaba a su punto más alto (3.85 %
del PBI) en una tendencia animada por cumplir estándares internacionales.
En la UGEL N° 7, el clima organizacional era estable y el reconocimiento de
proyectos ganadores motivaba una voluntad de trabajo en equipo. Sin embargo,
en el marco de la Reforma Magisterial y luego de una primera etapa donde se
eligió a docentes y directores de colegios públicos a través de concursos de mérito,
llegaba el turno para que se eligiera, entre ellos, a los nuevos directores de las
(18) El reglamento del D.L. N° 276 señala en su artículo N° 115 que los servidores, por año, pueden pe-
dir licencia sin goce de remuneración hasta por 90 días por motivos particulares. Esta fue la modalidad
empleada para luego ser contratados en la misma organización bajo régimen CAS.
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Unidades de Gestión Educativa Local y jefes de Gestión Pedagógica de todo el país.
En ese sentido, los meses para el director de UGEL cuyo cargo era de conanza, que
lideró la organización y logró el desarrollo de buenas prácticas estaban contados.
En julio del 2016 ingresó una nueva directora en la UGEL N° 7. Este hecho pone n
a la etapa de arena política de alianzas frágiles e inicia en el ámbito político cultural,
una reconguración de las coaliciones de poder dentro de la organización.
En este nuevo escenario, los actores colectivos desplegaron sus estrategias.
Por un lado, los miembros pertenecientes al régimen del D. L. N° 276 a través del
dominio de las rutinas organizacionales, comenzaron a demostrar su utilidad
para solucionar problemas operativos cotidianos y persuadirla que tenerlos como
aliado, era la mejor alternativa para una neóta en gestión pública como ella. Por
otro lado, los gerentes públicos, en posición más pasiva, parecían no tener una
estrategia denida.
Pero también, había un actor que, si bien no participaba activamente
en las coaliciones de poder de la organización, había incrementado tanto su
tamaño (69.90 % del total del personal de la UGEL N° 7) que su accionar resultaba
fundamental; estos eran los miembros CAS del régimen del D. L. N° 1057. Fue la
posibilidad de movilizarlos, la que animó la puesta en marcha de la estrategia de
los gerentes públicos para la transformación denitiva de la cultura organizacional
y consolidar los avances alcanzados en la etapa anterior.
El personal del régimen CAS, actor colectivo a quien estuvo dirigida
principalmente la estrategia comunicacional, tuvo reacción a nivel de algunos
individuos, pero no de manera colectiva. Al nal de la implementación en
diciembre 2016, no hubo cambios en la cultura organizacional, por el contrario,
se inició una etapa de conictos moderados entre el CGP y los trabajadores del
régimen del D. L. N° 276.
El resultado de la intervención nos presenta una organización que transitó
de ser una Organización de Alianzas Frágiles a una Organización Politizada,
caracterizada por presentar conictos moderados de baja intensidad, pero de
naturaleza duradera.
Según Mintzberg, son las coaliciones externas e internas las que a través
de las dinámicas de poder denen el estadio de la organización.
En el caso de la UGEL N° 7, antes de la llegada del Cuerpo de Gerentes
Públicos encontramos a la organización en una etapa de madurez con características
típicas de una organización tipo sistema cerrado: Una coalición externa pasiva
constituida principalmente por docentes y directores de escuela pública, donde,
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si bien las quejas eran constantes, los reclamos eran individuales y no lograban
afectar las coaliciones de poder interno que actuaban organizadamente a través
de redes de trabajadores del régimen del D. L. N° 276 y mediante el dominio de
las rutinas, preservaban, reproducían e incrementaban su poder, protegiéndose de
inuencias externas.
Sin embargo, la llegada del Cuerpo de Gerentes Públicos signicó un
nuevo actor colectivo dentro de la propia organización y en abril del 2013 se inicia
una época de transición hacia una organización tipo arena política.
La primera etapa de esta arena política es confrontacional, tanto el
personal del régimen del D. L. N° 276 como el Cuerpo de Gerentes Públicos,
accionaron a favor de llevar a la organización a momentos límites, que impedían
su funcionamiento adecuado. Esta arena política confrontacional concluye con
la llegada de un nuevo director a la UGEL N° 7 en marzo del 2015, iniciando la
transición hacia una arena política de alianzas frágiles.
Los elementos fundamentales que permitieron las alianzas, fue la
gestión de las asimetrías salariales y el reconocimiento del personal dentro de
la organización. Esta etapa coincide con el momento de mayores logros de la
organización evidenciado a través del reconocimiento de sus buenas prácticas de
gestión.
La etapa de alianzas naliza con el ingreso de una nueva directora,
generando un momento de reconguraciones de las coaliciones de poder. Es la
etapa también del intento frustrado de llevar a cabo un cambio denitivo de la
cultura organizacional por parte del Cuerpo de Gerentes Públicos.
La escena nal nos muestra, una organización con una arena política tipo
organización politizada con conictos moderados entre sus actores, de naturaleza
aparentemente duradera y sin perspectiva de cambio en el horizonte.
9. Conclusiones
Un efecto positivo atribuible al Cuerpo de Gerentes Públicos desde su in-
corporación e inuenciado por el contexto, es el incremento de la transparencia en
los procesos a su cargo, permitiendo sean estos más predecibles en benecio de
los usuarios, mostrando capacidad de incorporar principios éticos en la toma de
decisiones.
Los problemas encontrados a propósito de su incorporación están vincu-
lados principalmente a la cultura organizacional predominante y la resistencia al
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cambio, sustentado en el poder que concentran los trabajadores pertenecientes al
régimen laboral del D. L. N° 276. El ejercicio de ese poder, refuerza el considerarse
y actuar como guardianes colectivos de una cultura organizacional burocrática
necesaria para preservar el statu-quo. Se constata que la naturaleza del poder
del personal del régimen del D. L. N° 276 como actor colectivo, no reside en sus
posiciones ostensivas dentro de la estructura, sino en su despliegue performativo
sustentado en el conocimiento y experiencia de los procedimientos, dándoles
capacidad de detener e iniciar rutinas dentro de la organización. Aparentemente,
este actor colectivo se basa en las directivas del sector, que opera como un libro
de reglas inalterable, generándose una especie de “sacralización” de la normativa
para sostener sus actos; sin embargo, en la práctica, es su discreción la que prima al
momento de direccionar la acción administrativa, basados en sus propios juicios e
intereses. Este control sobre las rutinas de los procedimientos organizacionales es
utilizado contra sus amenazas. El CGP es una amenaza al personal del régimen del
D. L. N° 276 ya que disminuye su discrecionalidad y en la medida que la discreción
sobre las rutinas disminuya, su poder también disminuye. Un elemento que refuerza
su poder es la efectividad de su cabildeo político para persuadir al principal; en este
caso, el director de la UGEL N° 7. Vemos que en la práctica, poderes y autoridades
se acoplan, haciendo que la autoridad sea vulnerable al poder, transformándolo en
algunas oportunidades de manera no consciente, en un agente del mismo.
Constatamos que en efecto son tres los ámbitos en los cuales debe
desarrollarse la función de los gerentes públicos. Estos son: la gestión del entorno
político, la gestión estratégica y la gestión operativa (Corrales, 2015:4-5). En nuestro
estudio de caso los miembros del Cuerpo de Gerentes Públicos han demostrado
conocimientos generales de gestión y normativa pública, sin embargo, tienen
limitadas capacidades de liderazgo, trabajo en equipo, gestión estratégica y
gestión del entorno político, lo que impide llevar a la UGEL N° 7 a otras etapas de
desarrollo en su ciclo de vida organizacional.
El señalar que el CGP tiene conocimientos generales de gestión y normativa
pública no quiere decir que hayan implementado cambios signicativos en el
ámbito técnico-normativo; pero tampoco quiere decir que no existieran cambios
durante el periodo de investigación, los que responden fundamentalmente al
contexto; es decir, a la Reforma Educativa y Modernización del Estado peruano.
No solo la reducción de la discrecionalidad del personal del régimen del
D. L. N° 276 como consecuencia de la presencia del CGP generaba la hostilidad y
rechazo a estos, sino que se conrma la teoría propuesta por Sherry Ortner (1994)
y asumida por Esperanza Reyes (2007), donde las relaciones asimétricas son el
corazón de lo que pasa en cualquier sistema dado y que estas son solo la mitad del
problema -siendo la otra mitad- su carácter moral de solidaridad y cooperación.
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De ello concluimos que las asimetrías son a la estructura, lo que la solidaridad y
cooperación son a la agencia.
Por ello, el nivelar temporalmente las asimetrías salariales, pero también
reconocer la experiencia del personal del régimen del D. L. N° 276 al otorgarles
cargos de jefatura y agradecimiento público, fueron prácticas que trajeron
resultados positivos generando comportamientos de solidaridad y cooperación
entre los actores colectivos. Es interesante ver el aspecto simbólico y no solo
material de esta práctica, ya que la nivelación de las asimetrías no solo fue parcial
y temporal, sino que no alcanzó salvo a algunos miembros del régimen del D. L. N°
276 pero permitió una transformación del comportamiento de todo el colectivo.
Si bien SERVIR realiza monitoreo y evaluaciones periódicas a los CGP de
manera individual, en la práctica, no se observa ni está previsto un acompañamiento,
monitoreo y evaluación a su gestión como actor colectivo, haciendo lo que en
principio parecía ser una estrategia cuidadosamente planeada, para incorporar de
manera integral un trabajo en equipo del Cuerpo de Gerentes Públicos en las UGEL
de Lima Metropolitana, carezca de mecanismos de control y mejora que permitan
identicar debilidades y fortalecer competencias en los ámbitos estratégicos y
políticos
(19)
.
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(19) Es importante mencionar que el artículo N° 24 de la Ley N° 30057 del Servicio Civil señala que
“la evaluación se realiza tomando en cuenta principalmente, factores o metas individuales relacionadas
a la función que desempeña el servidor. Adicionalmente, se pueden tomar en cuenta factores grupales
cuando se hubiera establecido oficialmente indicadores de gestión para la entidad y sus unidades orgá-
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