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REVISTA DE LA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS AÑO LXX N° 10 / 2018 ISSN 2519-7592
LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL COMO GARANTE DEL
CUMPLIMIENTO DE LOS COMPROMISOS EN LOS CONFLICTOS
SOCIALES
SASACHAKUYKUNAQ KAMACHIQKUNAQ CHANINCHAKUYNIN
EXTRAJUDICIAL NISQAPI SAYARIYNINWAN
THE EXTRAJUDICIAL CONCILIATION AS A GUARANTOR OF
COMPLIANCE WITH COMMITMENTS IN SOCIAL CONFLICTS
Ernesto Lechuga Pino
(1)
Ch'uyanchakuy: Derechuqa wiñallamuchan kuska cambio tecnologicokunawan,
sasachakuykunapas chaninchanapaq, chay raykun paqarimun Métodos
Alternativos de Resolución de Conictos niqa (MARC´s); Peru suyunchispi injkay
chunka qepa watapiraq paqarimun osqayllaman sasachkuykunata allichanapaq.
Chay conciliacion nisqa lloqsimun economicamente derechukunta yupanata.
Kay ruwayqa imaynata allichan, sistema judicialman thanirichinanpaq. Peru suyu
llaqtakunapi imaymana chaqwakuy kan, rikhurimun pachamamanchismanta
orqosqakumanta, chay rakun sayapakunku pachamamanchista allin kananpaq.
Chay Chaqwakuykunaqa Peru suyunchisman sayarichin chay empreskunaman,
llankakkunaman. Chay Chaqwakuykunaqa manaraq allichankuchu, ayllukunaq
manan allinta Peru suyuman qawaspanku, llaqtankupi kirichikusqanku rayku,
sipichikuqanku rayku. Chay raykun kay conciliacion extrajudicial nisqa lluqsimun
kay chaqwkuykunata allinchananpaq.
Yuyaysapa simikuna: T’irakuy, Allinchay, Pacha Mama, Kamachi
(1) Abogado por la Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco, magister en Ciencias
Penales por la Universidad San Martín de Porres y egresado del doctorado en Ciencia Política y Relacio-
nes Internacionales de la Universidad Ricardo Palma.
Ha ejercido función pública en entidades vinculadas a la administración de justicia, desempeñándose
como Viceministro de Derechos Humanos y Acceso a la Justicia, Director General de Defensa Pública
y Acceso a la Justicia, Gerente Central de la Escuela del Ministerio Público en la Fiscalía de la Nación,
Gerente de Desarrollo de la Ocina de Control de la Magistratura del Poder Judicial, así como Director
Académico y Director General de la Academia de la Magistratura.
Ejerce docencia en la Escuela de Post-grado de la Universidad de San Martín de Porres en la asignatura
de Jurisdicción y Constitución, en el Pre-grado de la Universidad Tecnológica del Perú en las asignaturas
de Derecho Procesal Constitucional, Derechos Humanos y Derecho Constitucional, así como en la Aca-
demia de la Magistratura a cargo de la asignatura de Gestión Académica.
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Resumen: Una de las expresiones de desarrollo del Derecho, y las necesidades de
justicia, es el surgimiento de los Métodos Alternativos de Resolución de Conictos
(MARC´s). La Conciliación Extrajudicial tiene como objetivo la solución amigable
de los conictos en plazos breves y a menores costos. Ella ha logrado solucionar
ecientemente múltiples casos, ahorrar esfuerzos y recursos al sistema judicial,
ya que su losofía es extrajudicial. En Perú, los conictos sociales están asociados
frecuentemente a la explotación de recursos naturales en una economía primario-
exportadora; por ello la defensa del medio ambiente es uno de los principales temas
de la agenda pública. Estos conictos en muchos casos han frenado ambiciosos
proyectos de inversión, perjudicado la generación de puestos de trabajo y de riqueza
para el erario nacional. Muchos de estos conictos no se han solucionado o no han
satisfecho las demandas de las comunidades involucradas en el conicto, habiendo
dejado una estela de protestas, actos violentos y numerosas víctimas producto de
la violencia desatada a raíz los reclamos sociales. Frente a esta problemática, la
conciliación extrajudicial es una alternativa al alcance del Estado y las comunidades
en conicto para la negociación de sus reivindicaciones y acuerdos con la garantía del
título de ejecución que jurídicamente tiene el acta de conciliación, lo que garantiza
el cumplimiento de los acuerdos que se hayan podido realizar. En este contexto, la
conciliación extrajudicial constituye una herramienta de seguridad jurídica que podría
ser aplicable a los conictos sociales para benecio de la sociedad en su conjunto.
Palabras claves: Conicto social, Conciliación extrajudicial, Recursos naturales.
Ejecutabilidad y Seguridad legal.
Abstract: One of the expressions of law development, and the needs of justice, is
the emergence of Alternative Methods of Conict Resolution. The objective of the
Extrajudicial Conciliation is the friendly solution of conicts in short terms and at
lower costs. It has been to solve eciently multiple cases, save eorts and resources
to the judicial system, since its philosophy is extrajudicial. In Peru, social conicts are
frequently associated with the exploitation of natural resources in a primary-exporting
economy; for this reason, the defense of the environment is one of the main topics
on the public agenda. These conicts have, in many cases, slowed down ambitious
investment projects, damaging the generation of jobs and wealth for the national
treasury. Many of these conicts have not been resolved or have not met the demands
of the communities involved in the conict, leaving behind a trail of protests, violent
acts and numerous victims as a result of the violence unleashed by social demands.
Faced with this problem, the extrajudicial conciliation is an alternative for the State, and
the communities in conict, for the negotiation of their claims and agreements with the
guarantee of the execution title that legally has the conciliation act, which guarantees
the fulllment of the agreements that could have been made. In this context, out-of-
court conciliation constitutes a legal security tool that could be applicable to social
conicts for the benet of society as a whole.
Key words: Social conict, Extrajudicial conciliation, Natural resources,
Enforceability and security.
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1. Marco teórico
El estudio de los conictos sociales y los mecanismos para su
solución, desde un punto de vista jurídico, requiere establecer conceptos
básicos que contribuyan a entender el eje de esta problemática e identicar
el contexto en el cual se plantean las conclusiones y recomendaciones
del presente trabajo. La naturaleza multidisciplinaria de los conictos
sociales involucra conocimientos que provienen de diversas disciplinas
del conocimiento humano como son la economía, ecología, antropología,
negociación, entre otras; que aportan sus contenidos a la comprensión de
este aspecto social.
1.1 Deniciones
a) Conicto social
Los conictos sociales constituyen una manifestación de protesta
y reivindicación de comunidades o grupos sociales determinados, frente a
situaciones que afectan su normal desenvolvimiento o modo de vida. En sociedades
en vías de desarrollo o economías primario exportadoras, como la peruana, por lo
general están vinculados al desarrollo de actividades extractivas o de explotación
de los recursos naturales donde las poblaciones afectadas expresan su rechazo o
determinadas exigencias para su realización.
Desde el gobierno, las esferas ociales y los inversionistas, el conicto
social es percibido como un factor de retraso que afecta el desarrollo económico,
generalmente politizado y cuyas demandas asumen posiciones maximalistas de
carácter ambiental u otras reivindicaciones sociales, para oponerse a proyectos de
inversión y explotación de los recursos naturales u otras circunstancias basadas en
el modelo económico del libre mercado.
La Defensoría del Pueblo del Perú considera que el conicto social “es
un proceso complejo en el que sectores de la sociedad, el Estado o las empresas
perciben que sus objetivos, intereses, valores o necesidades son contradictorios.
Estamos pues ante demandas de numerosas personas que se sienten amenazadas
o perjudicadas por la contaminación de un río, la mala prestación de un servicio
público, la afectación a sus derechos laborales u otros motivos, y que se movilizan
para buscar explicaciones sobre lo ocurrido y encontrar soluciones” (DEFENSORÍA
DEL PUEBLO, 2015).
Desde la academia, Karl-Heinz considera como conicto social a “las divergencias,
las tensiones, las rivalidades, las discrepancias, las disputas y las luchas de diferente
intensidad entre distintas unidades sociales: entre (y dentro de) los roles sociales,
grupos sociales, organizaciones, sectores sociales, sociedades, Estados y entidades
supraestatales” (HILMAN, 2001); por su parte Lewis Coser señala que “El conicto
La Conciliación Extrajudicial como Garante del Cumplimiento de los Compromisos en los Conictos Sociales
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social signica una lucha con respecto a valores y derechos sobre estados, poderes
y recursos escasos, lucha en el cual el propósito es neutralizar, dañar o eliminar sus
rivales” (LEWIS, 1961).
Aunado a esto, Pratt–Fairchild considera que los conictos se
caracterizan por su objetivo inmediato, lo que se maniesta en: i) el daño
que puede causarse a uno o más de los individuos o grupos opuestos, o en
los perjuicios que pueden producirse a su propiedad, valores culturales o a
cualquier cosa de su apego y afecto, en una dinámica de ataque y defensa; o
bien en ii) las actividades de una persona o grupo, que de modo no deliberado,
impiden el funcionamiento o dañan la estructura de las instituciones o las
empresas (PRATT FAIRCHIL, 1974).
b) Conciliación extrajudicial
Los mecanismos ociales de administración de justicia generalmente
comprenden la realización de trámites engorrosos, de difícil comprensión
para el ciudadano, elevados costos, excesivos formalismos y ritualismos que
lo distancian de la población; circunstancias que han favorecido la aparición
de los mecanismos alternativos de solución de conictos como la conciliación
extrajudicial, la mediación, la transacción, el arbitraje, la negociación entre
otras formas para solucionar las controversias con legitimidad, fuerza de ley y
efectividad.
Los mecanismos alternativos de solución de conictos se inscriben en
lo que la doctrina ha venido a llamar como la “cultura de paz”, su objetivo es la
búsqueda de fórmulas de consenso para la restitución del orden social quebrantado,
en contraposición de la litigiosidad donde el conicto se resuelve unilateralmente
mediante una sentencia de cumplimiento obligatorio.
El sistema legal peruano ha elegido como mecanismo alternativo para
la solución de conictos, con validez plena, fuerza legal y naturaleza prejudicial,
a la conciliación extrajudicial. La Ley N° 26872, Ley de Conciliación Extrajudicial,
en su artículo 5° señala que es una institución que se constituye como un
mecanismo alternativo para la solución de conictos, por el cual las partes
acuden ante un Centro de Conciliación o al Juzgado de Paz Letrado a n que se
les asista en la búsqueda de una solución consensual al conicto (CONGRESO
DE LA REPÚBLICA). Complementariamente, Rafael Medina Rospigliosi la dene
como "un medio de solución de conictos, por el cual un tercero neutral e
imparcial denominado Conciliador Extrajudicial asiste a las partes a encontrar su
propia solución a sus conictos que es más humana, saludable, justa, durable,
mutuamente satisfactoria y con el mismo valor de sentencia inapelable, es una
poderosa herramienta de tercera generación para solucionar conictos" (MEDINA
ROSPIGLIOSI, s.f.).
Ernesto Lechuga Pino
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c) Recursos naturales
La Constitución Política de 1993 establece en su artículo 66 que “los recursos
naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es
soberano en su aprovechamiento…”, en esta medida, se otorga la titularidad de
dichos recursos a un concepto más amplio que el propio Estado, la Nación que
reúne en si a la población, la cultura, el territorio y al propio Estado. En este sentido,
la explotación de los recursos naturales constituye un interés nacional, más allá
de las aspiraciones locales o justas reivindicaciones de las poblaciones o sectores
sociales que ejerzan derechos o residan en la zona de explotación, todo ello, sin
negar las facultades de autodeterminación y benecios que pudiera corresponder
a los mismos.
La explotación de los recursos naturales debe realizarse en armonía con
las políticas de conservación de la diversidad biológica y el desarrollo sostenible,
conforme lo establece la Constitución Política en sus artículos 67 y 68. Las normas
de desarrollo constitucional sobre la materia y los tratados internacionales suscritos
por el Estado peruano han previsto una serie de mecanismos para armonizar
la explotación de los recursos naturales con el interés de las poblaciones y la
protección del medioambiente para lo cual se requieren, entre otros, estudios de
impacto ambiental, procesos de consulta previa y licencia social; situaciones que
han merecido una serie de controversias y polémicas entre la doctrina y la política
pública asumida en diversas circunstancias.
Respecto a los recursos naturales, la legislación nacional los dene como
todos aquellos componentes de la naturaleza susceptibles de ser aprovechados
para la satisfacción de las necesidades de los seres humanos y que tienen un valor
—actual o potencial— en el mercado (Ley N°28611). Asimismo la Organización
Mundial del Comercio (WTO – en sus siglas en inglés – World Trade Organization),
en el Informe sobre el Comercio Mundial del año 2010, menciona que “Los recursos
naturales pueden ser considerados como activos naturales de capital, distintos del
capital físico y humano porque no los crea la actividad humana” (COMERCIO, 2010),
los distingue así de otros objetos que son susceptibles de comercio pero que no
cuentan con las características esenciales e intrínsecas de los recursos naturales
como son la agotabilidad y la no intervención del ser humano para su nacimiento
y origen, entre otros.
2. La problemática de los conictos sociales
Los conictos sociales implican indudablemente una problemática que
inuye tanto en la población como en el Estado ya que tienen consecuencias
económicas, políticas y jurídicas. En el Perú, un país reconocido internacionalmente
por su megadiversidad y por la exportación de materias primas, los conictos han
ido incrementándose con el transcurso de los años, resaltando los relacionados a
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actividades de extracción y uso de los recursos naturales; así se puede apreciar en
el cuadro siguiente:
Fuente: Reporte de Conictos Sociales de la Defensoría del Pueblo del Perú 2017
(Defensoría del Pueblo, 2018a)
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En el último reporte mensual de conictos sociales, elaborado también
por la Defensoría del Pueblo, se señaló que los denominados conictos socio
ambientales continúan predominando representando el 63.6% (Defensoría del
Pueblo, 2018b) del total, aunque en la actualidad varios de ellos responden a la
categoría de conictos latentes, registrándose además alertas tempranas para
cuatro casos que pueden devenir en nuevos conictos.
A lo largo de los años, han surgido diversos conictos vinculados a la minería,
entre los que se pueden mencionar a las localidades y empresas siguientes: Conga y
Newmont, en Cajamarca; Tambo Grande y Manhattan en Piura, Quilish y Newmont
en Cajamarca, Río Blanco y Rio Blanco Copper en Piura, Tía María y Southern Copper
Corporation en Arequipa, así como Santa Ana y Bear Creek en Puno.
Es evidente, que tal como sucede en la actualidad, en el futuro
predominaran los conictos socio ambientales debido a que el Perú posee una
variada geografía, biodiversidad siendo un país rico en materias primas y por ende
exportador de estas; aunado a ello, la escasez de recursos en diversas partes del
mundo genera que tanto las empresas como los Estados busquen en países, como
el nuestro, los insumos para la satisfacción de sus necesidades y la realización de
sus actividades. Por otro lado, el ciclo de la explotación de los recursos naturales
es una actividad que interesa al Estado como fuente generadora de recursos
económicos para el erario nacional, se inicia con la identicación de los mercados
que demandan el consumo de determinadas materias primas, su extracción,
procesamiento e incorporación a los mercados nacionales o internacionales de
industrialización o consumo.
Como es de esperarse, la población que reside en las zonas de extracción,
tiene la expectativa de i) beneciarse con las regalías y el canon que genera la
explotación de los recursos naturales, y que ii) se atienda o reparen los daños
ambientales o la afectación de los ecosistemas que pudiera generar la explotación
de un determinado recurso u otra actividad extractiva. Por lo general, estas últimas
son las causas detonadoras de la conictividad social en el Perú y los países
latinoamericanos. Esta situación demanda por parte del Estado una actividad
proactiva orientada, por un lado, a la prevención de los conictos socio ambientales
y, por otro, al cumplimiento de los compromisos que se hayan adoptado, para lo
cual, la conciliación extrajudicial se constituye en una alternativa para garantizar
la ejecutabilidad de los acuerdos que vinculan al Estado, los inversionistas y las
comunidades beligerantes.
3. Mecanismos usados para la solución de los conictos sociales
En el Perú, muchos de los conictos sociales no se resuelven por la inacción
del Estado, y que si bien, no se maniestan públicamente por el desistimiento de
los inversionistas o de la población que fatigada abandona sus reivindicaciones,
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se encuentran en situación de latencia a la espera de una circunstancia detonante
que desencadene nuevamente una crisis.
En este contexto, se ha hecho uso de diversas herramientas para intentar
solucionar estos conictos, entre los que se pueden considerar:
a) Instalación de mesas de diálogo: establecidas como un espacio
político donde conuyen los protagonistas del conicto para
solucionar sus controversias. Son conformadas generalmente cuando
un conicto se encuentra en su etapa de crisis (PUMA ALMANZA) y
constan de tres fases: i) una referida a la apertura de la mesa; ii) otra
al dialogo, estructurado en general por el diagnóstico, las soluciones
posibles, los responsables y el seguimiento, estas etapas varían
de acuerdo a la naturaleza del conicto; y, iii) culmina con el cierre,
donde se hace una síntesis de los consensos. La experiencia, en la
utilización de esta herramienta, deja entrever que la complejidad de
las negociaciones, especialmente cuando se trata de conictos socio
ambientales, requieren de varias sesiones para alcanzar acuerdos.
b) Instalación de mesas de desarrollo: vinculadas a la estrategia
de prevención del conicto, impulsadas para dar sostenibilidad
y monitoreo de los acuerdos arribados, se plantean frente a las
limitaciones identicadas en las mesas de diálogo. Su objetivo
es estudiar la problemática de un determinado ámbito, discutir
soluciones, canalizar inversiones o intervenciones del Estado y
aportes de las empresas privadas. Se desarrolla en el marco de una
perspectiva de desarrollo integral que aborde los problemas de fondo,
trascendiendo a los temas de coyuntura. Se presentan como una
alternativa para avanzar en las políticas de diálogo, para fortalecer
la presencia del Estado y de sus instituciones, creando un clima de
conanza que consolide la gobernabilidad (PUMA ALMANZA).
c) Soluciones normativas: en este caso, el conicto puede concluir
con la promulgación o derogación de una norma especíca, sea una
ley o cualquier norma vinculada, por ejemplo, al tema de la actividad
minera. Tal es el caso del conicto desatado en Bagua producto de
la promulgación de los Decretos Legislativos N° 1064 y N°1090, que
desencadeno la muerte de 23 personas, frente a lo cual el Congreso
de la República, a través de la Ley N° 29382, publicada el 17 de junio
de 2009, derogo estos decretos.
d) Acuerdos: el correcto diálogo entre las partes intervinientes en
un conicto se concretiza a través de la rma de un documento
consensual que contendrá los compromisos hechos y la forma en la
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que estos se deben cumplir. Se da entre autoridades, como son los
ministros (Poder Ejecutivo), los alcaldes, los gobernadores regionales
así como los dirigentes de los grupos y comunidades implicadas.
e)
Soluciones represivas: Son todas aquellas respuestas desde el Estado
o la autoridad dirigidas a aplacar, por medios violentos, una amenaza
o un peligro. Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Española, es el acto, o conjunto de actos, ordinariamente ejecutados
desde el poder, para contener, detener o castigar con violencia
actuaciones políticas o sociales. En términos generales se puede
sostener que las soluciones represivas, implican el empleo de la fuerza
frente a una situación de conicto donde se causó daño a un individuo
o colectividad o se pone en riesgo la seguridad pública y el orden social.
El ordenamiento legal peruano regula el uso de la fuerza por parte de
la Policía Nacional del Perú, a través del Decreto Legislativo N°1186,
que intentan establecer criterios para que las fuerzas de seguridad, en
el marco de sus actuaciones ociales, realicen un empleo dosicado
de la fuerza según las circunstancias para lograr el control de una
situación que constituye una amenaza o atenta contra la seguridad, el
orden público, la integridad o la vida de las personas; la mencionada
norma señala que el uso de la fuerza se realiza de manera progresiva
y diferenciada bajo los principios de legalidad, necesidad y
proporcionalidad; así como el respeto de los derechos fundamentales.
f) Inacción: generalmente se produce por el abandono de las
instituciones del Estado y las autoridades competentes en la
implementación de soluciones a reclamos sociales sobre determinada
necesidad. En las circunstancias de inacción o latencia, los conictos
van escalando, generando posibles situaciones de crisis.
Cuando es en estas etapas (fase temprana y escalamiento) en las que los
conictos deberían ser identicados y tratados preventivamente a n de lograr
su remediación oportuna. Estas fases son ideales para que el Estado cumpla con
su rol de prevención de los conictos sociales empleando para ello las estrategias
de dialogo, consulta previa, estudios de impacto ambiental, así como políticas de
control de riesgos frente a situaciones de emergencia.
4. Costos de los conictos sociales en el Perú
Una de las grandes preocupaciones de los conictos sociales, y
especícamente los vinculados a la minería, es el costo económico que han
desencadenado en muchos casos con la postergación de varios proyectos mineros
de gran envergadura.
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En este sentido, un estudio del Instituto Peruano de Economía (IPE), del
año 2015: “…se estima que desde 2011 se han retrasado inversiones mineras
por más de 21,500 millones de dólares, el valor anual de la producción asciende
a 14,900 millones de dólares a precios del año 2007. En el período 2011-2014 se
habría perdido 62,500 millones de dólares de PBI y además a esto se han perdido
un promedio de 791,000 empleos por la fase de inversión. Por otro lado, para
la fase de producción, desde la maduración de todos los proyectos en 2014, se
perderían 1 millón 160 mil empleos anuales” (INSTITUTO PERUANO DE ECONOMÍA,
2015). De acuerdo a este mismo estudio, la economía peruana generaba un
producto bruto interno (PBI) cercano a 200,000 millones de dólares y tenía una
población económicamente activa (PEA) de algo más de 16 millones de personas;
sin embargo, entre el 2011 y el 2014 el Perú habría perdido casi la tercera parte de
su PBI anual y la posibilidad de emplear a casi el cinco por ciento de su PEA.
En Perú, la actividad de extracción minera, conforme al estudio del IPE del
2015, representaba más del 50% de las divisas, el 20% de la recaudación tributaria
y comprende la mayor parte de inversión internacional. Ha aportado recursos para
impulsar el crecimiento económico y el desarrollo de las comunidades ubicadas
en la zona de inuencia de los yacimientos mineros; estos, conforme al artículo 5
de la Ley N° 27506, Ley de Canon, se distribuyen entre los gobiernos regionales y
locales de acuerdo a los índices de distribución que je el Ministerio de Economía
y Finanzas en base a criterios de Población y Necesidades Básicas Insatisfechas:
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
Los sucesivos gobiernos, incluyendo a los locales y regionales, no
hanlogrado canalizar las preocupaciones y reclamos de las comunidades hacia
soluciones concertadas, pacícas y sostenibles. No existe un marco propicio para
Ernesto Lechuga Pino
%
Beneficiarios
Criterios
10%
CANON MINERO
(50% DE LA RENTA
25%
40%
25%
Municipios distritales donde
se explota el recurso
Municipios de la provincia
donde se explota el recurso
Municipios del departamento
donde se explota el recurso
Gobierno
Regional
80% Gobierno Regional
20% Universidad
Si existe más de una
municipalidad en partes
iguales
Según población y necesidad
básicas insatisfechas
(pobreza)
Según población y necesidad
básicas insatisfechas
(pobreza)
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el diálogo y consenso a favor de una convivencia eciente de la minería con las
comunidades; la violencia se ha convertido en el “método de negociación” y
como consecuencia se ha incrementado la demanda de soluciones “efectivas” que
reclaman la “mano dura” del Estado.
5. La Conciliación Extrajudicial
Hace 20 años aproximadamente, a través de la Ley N° 26872, promulgada
el 13 de noviembre de 1997, regreso al Perú la gura jurídica de la conciliación
extrajudicial, después de más de 70 años de ausencia en el ordenamiento jurídico,
desde la Constitución de 1920 que únicamente preveía la conciliación en conictos
de naturaleza laboral.
Para tratar el tema de la Conciliación Extrajudicial es necesario hacer una
breve reexión sobre el tratamiento de los Métodos Alternativos de Solución de
Conictos (MARC´s). Algunos doctrinarios, hacen críticas en relación a la denición
de dichas guras jurídicas, esto básicamente porque en la realidad peruana, cuando
alguien tiene un problema jurídico asume que debe acudir al Poder Judicial y no
contempla inmediatamente la posibilidad de utilizar los métodos alternativos
de solución de conictos; ello quizá debido a su propia denominación, ya que
al asumirse como “alternativos” dan la idea de que existe algo “principal”; así, el
Poder Judicial se encumbra como el instrumento por excelencia para la solución
de conictos, los jueces dotados del ius imperium son considerados como los
únicos operadores con poder coercitivo, enraizando así en la sociedad peruana una
“cultura de litigiosidad”.
En este orden de ideas, la práctica de los métodos alternativos como
fórmula de solución de los conictos, es una postura aproximadamente reciente,
que se viene consolidando como una alternativa más económica y rápida que la
justicia ordinaria.
La razón de optar por la Conciliación Extrajudicial, es el Acta de
Conciliación, ya que la ley le otorga la calidad de título ejecutivo, por lo que
ante su incumplimiento la parte interesada solamente acudirá a la vía judicial
para su ejecución mediante el Proceso Único de Ejecución, que es un trámite
más célere; con lo cual se evita la prolongación de la afectación de derechos;
convirtiéndose en un acto jurídico, rme y susceptible de ejecución, incluso de
manera forzosa.
La sociedad ha evolucionado con el trascurso del tiempo, consecuentemente, la
naturaleza de los conictos sociales también ha cambiado, lo que ha producido
la existencia de necesidades y desafíos modernos y más complejos, en todos los
aspectos vinculados al desarrollo del ser humano, como lo es el tema socioambiental
y la extracción de materias primas.
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El conicto social dentro de su componente reivindicativo tiene una doble
estructura:
1. Por un lado, el macroconicto, que es el que contiene una carga
política y demandas que implican decisiones de alto nivel, actos de
gobierno o legislativos que deben ser resueltos en las instancias del
gobierno nacional.
2. Y el microconicto, acompañado de una serie de demandas
y compromisos locales, de puntual cumplimiento y fácil
realización, estos, en muchos casos, son acordados en mesas
de dialogo, negociaciones, acuerdos regionales, entre otros,
con el objetivo de diluir el conicto y alcanzar la paz social. El
microconicto es el más latente al estar en contacto directo con
la población, involucra la atención y satisfacción de necesidades
inmediatas y de consumo instantáneo, los cuales se pactan
mediante documentos sujetos a la voluntad y buena fe de las
partes, esta forma tiene efectividad en muchos casos, pero en
muchos otros, no se cumplen, trayendo como consecuencia
tanto desconanza como resistencia, desencadenando la “escala
de controversias” como un círculo vicioso de reproducción del
conicto.
Es en este escenario que surge la Conciliación Extrajudicial como una
herramienta jurídica idónea porque demuestra su real potencialidad y capacidad
de restituir la paz social mediante el diálogo y la participación del conciliador
(tercero ajeno al proceso que propone alternativas de solución) al lograr que se
solucionen los conictos en armonía de las partes, donde los acuerdos tendrán
valor de sentencia y se cumplirán en los términos pactados. Esto, sin duda
alguna, conlleva a una serie de responsabilidades que deberán ser vericados
por el conciliador antes de incluirse el acta de acuerdos respectiva, esto para
garantizar su futura ejecución, por lo que debe existir legalidad y viabilidad en
los acuerdos y la declaración expresa de actuar libre y voluntariamente, así como
la razonabilidad y proporcionalidad, se suma a esto la capacidad de exigibilidad
para el cumplimiento de los acuerdos, la cuanticación económica de los
acuerdos adoptados para facilitar su ejecución en caso de incumplimiento, y
también son necesarios el cumplimiento de los demás requisitos formales para
su validez.
Con el n de analizar las ventajas de la Conciliación Extrajudicial, se
desarrolla el siguiente cuadro comparativo:
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Fuente: Elaboración propia.
Debemos indicar que si bien, el propósito de optar por la Conciliación
Extrajudicial es no recurrir a un juez para la solución de los conictos, esto no le quita
viabilidad a este mecanismo para recurrir al Poder Judicial solo para los efectos de
solicitar el cumplimiento del acta de conciliación estructurada válidamente.
Por su parte el experto mexicano en mediación Jorge Pesqueira Legal,
comentado los conictos sociales mineros en Perú, señala que las autoridades
responsables de contener los conictos sociales deben poseer un sistema
que permita indicar el verdadero conicto, así como hacer viable el diseño de
estrategias para evitar las consecuencias propias de un problema social. Señala,
La Conciliación Extrajudicial como Garante del Cumplimiento de los Compromisos en los Conictos Sociales
Conflicto solucionado:
Vía Judicial Ordinaria C onciliación Extrajudicial
1. Duración: largo plazo.
2. Materias: todas.
3. Costo: excesivo.
4. Excesiva carga procesal.
5. Dependencia de las funciones de
otros órganos del Estado (fiscalía,
procuradores, defensores públicos,
etc.).
6. Se somete al juez que tenga
jurisdicción.
7. La sentencia no siempre beneficia a
ambas partes, ya que el que decide
objetivamente es el juez, y puede ser
apelada o incluso ir en casación.
1. Duración: corto plazo (30 días
calendario).
2. Materias: las pretensiones
determinadas o determinables que
versen sobre derechos disponibles
de las partes.
3. Costo: Asequible.
4. Procesos céleres.
5. Autónomos, no depende de
investigaciones policiales, fiscales u
otros.
6. Puede optarse por el Centro de
Conciliación libremente al que se
desee someter el conflicto.
7. El acuerdo plasmado en el Ac ta de
Conciliación es product o del
consenso entre las partes y ante
incumplimiento se puede recurrir el
Proceso Único de Ejecución.
C
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que el método de preferencia, debe ser el optar por el diálogo a través de la
conciliación extrajudicial, permitiéndose de esta manera que las relaciones entre
las partes sean más dinámicas, Pesqueira incluso reconoce la importancia de
que se tenga un capital humano que facilite la comunicación, de esta manera él
plantea que dentro del Ministerio responsable de los temas socio ambientales
debe operar un departamento de expertos en diálogo, mediación y conciliación
con conocimientos sucientes sobre conictos socio ambientales y con capacidad
para prevenirlos e intervenir en su solución (PESQUEIRA LEAL, 2015).
Esta gura podría ser homologada en el caso peruano ya que deben
ser las personas más aptas quienes en primera instancia acudan a la conciliación
extrajudicial, y de esta manera busquen acuerdos que sean beneciosos para las
partes intervinientes, como sería, por ejemplo, el caso de la indemnización por la
afectación del patrimonio de una colectividad u otros.
6. Legislación Comparada
6.1 Colombia
La legislación colombiana establece que la conciliación ambiental
extrajudicial, es viable en los asuntos susceptibles de transacción y desistimiento,
cualquiera que sea su naturaleza: en derecho o en equidad. Por lo que la mayor
parte de los asuntos ambientales son conciliables por ser de carácter patrimonial,
se trata entonces que con la práctica de la conciliación extrajudicial, sea posible
ejecutar de la mejor manera los acuerdos optados por las partes (Ley 23 de 1991
en su artículo 85 como el artículo 65 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 19 de la Ley
640 de 2001).
6.2 Costa Rica
En este país centroamericano, diversos doctrinarios han abocado el tema
respecto a la viabilidad o no de la conciliación extrajudicial, de esta manera han
analizado por ejemplo la “disponibilidad de los bienes ambientales”. Dentro de este
tema, primero es necesario establecer que el término “disponer” puede tener dos
aseveraciones, una de ellas será la que se relacione tanto con la conservación como
con la protección de los recursos naturales, y otra, en contraste, que se vincula a su
uso y aprovechamiento.
En Costa Rica, en el tema de la conciliación, se ha establecido que
si será posible hacer uso de los RAC – Resolución Alterna de Conictos, para
Perú MARC´s, siempre y cuando estos no afecten derechos de terceros, o se
incumplan normas de orden público, e incluso son lo de la postura que de
ser el caso de que exista un incumplimiento en un pago por el derecho de
explotación de determinado recurso, este conicto se pueda solucionar
mediante la conciliación extrajudicial.
Ernesto Lechuga Pino
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Respecto a qué tipo de materias tienen o no “disponibilidad” y por ende si
tienen la susceptibilidad de ser solucionados por un tercero que no necesariamente
sea un juez, se debe considerar que es disponible todo aquello que pueda
comercializarse por el hombre, es decir, ser valorado o apreciado y susceptible de
reconocimiento jurídico.
Tanto en Costa Rica como en otros países, la excesiva carga procesal que
existe en los despachos judiciales y scales genera que los conictos, tanto jurídicos
como sociales, se intensiquen y se alarguen. Surgen así, como una opción, los
MARC´s, que por sus características tienden a ser una experiencia ágil y rápida. Su
práctica es tendente y preferente al dialogo, como consecuencia, casi propia de
dicha naturaleza, los conictos jurídicos ya no se verán como obstáculos y barreras
entre las partes, sino como una posibilidad y oportunidad de cambiar, mejorar y
aanzar así esa relación ya existente.
El marco jurídico y la doctrina costarricense considera fundamental aplicar
en la práctica de la conciliación extrajudicial, para la solución de conictos socio
ambientales, principios del Derecho ambiental:
i) Principio precautorio natura: frente a la duda sea técnica o cientíca
sobre la explotación, uso, cesión u otra gura jurídica de un
determinado o determinados recursos naturales y su impacto con
el medio ambiente se debe interpretar a favor de estos, asumiendo
así una medida de precaución. El n del Derecho Ambiental no debe
ser el sancionar sino prevenir que se cause algún daño tanto a los
ecosistemas como a salud de las personas.
ii) Principio de solución a la fuente del problema: se exige que si se
produce algún tipo de daño o lesión a los recursos naturales, se corrija
dicha afectación en la fuente.
iii) Principio de desarrollo sostenible: referido a la toma de conciencia
desde el aspecto del cambio ambiental global, que como ya muchas
organizaciones, entre ellas la ONU, han señalado, tiene su origen en el
daño a la capa de ozono, la explotación descontrolada de los recursos
naturales y la contaminación.
iv) La doctrina adicionalmente ha desarrollado el principio “quien
contamina paga”, mediante el que se pretende que aquella persona
natural o jurídica que realiza cualquier acción lesiva al medio ambiente
sea responsable pecuniariamente de las consecuencias.
7. La Conciliación Extrajudicial como garantía para el cumplimiento
de los acuerdos para la solución de los conictos sociales
El uso de los MARC´s, incluida la conciliación extrajudicial, está limitado
a
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aquellas materias y aspectos de carácter patrimonial, y que versen sobre derechos
disponibles. Al respecto, pueden existir elementos dentro de los derechos ambientales
que no puedan ser solucionados mediante estos mecanismos alternativos, sin
embargo, aquellos relacionados a efectos cuanticables, es decir de valoración
dineraria, si pueden ser objeto de conciliación entre las partes intervinientes.
En fomento de la protección del medio ambiente y los recursos naturales,
se necesita que tanto el Estado como los ciudadanos opten por mecanismos que
sean legales, justos pero también oportunos, agiles y ecientes ante una posible
afectación. El acta de conciliación extrajudicial, vinculante para las partes, podría
contener, de ser el caso, la obligación de que el que afecta, restaure la situación a
su estado anterior y se haga cargo del resarcimiento por el daño causado, sea este
por acción u omisión.
Es necesario restaurar la conanza de la población en el Estado y los
inversionistas en la atención y solución de los conictos sociales, esta conanza
se ha visto afectado por el reiterado incumplimiento de la normatividad y de
los compromisos asumidos, tanto por el Estado como las empresas interesadas
en las inversiones de naturaleza extractiva, en la solución de los reclamos de las
poblaciones y las demandas socio ambientales. En este contexto, desde el Derecho
surge una herramienta jurídica capaz de dotar de predictibilidad y cumplimiento
a los acuerdos y soluciones en materia ambiental que versen sobre derechos
disponibles y cuanticables económicamente mediante el uso de la conciliación
extrajudicial como mecanismo de cultura de paz declarado normativamente
de interés nacional. Sus atributos de valor de sentencia de última instancia y
título de ejecución establecen las garantías para el debido cumplimiento de los
compromisos asumidos por las partes, logrando así que la explotación de los
recursos naturales y demás actividades productivas se realicen en un contexto de
paz social, tranquilidad pública y respeto de los derechos.
Fuente: Elaboración propia
Ernesto Lechuga Pino
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8. Conclusiones
a. Históricamente, en el Perú, se han registrado y existen diversos conictos
sociales, especialmente de naturaleza socioambiental vinculados a la
actividad minera, muchos de ellos pendientes de solución; los reclamantes
permanentemente denuncian la falta de cumplimiento de los acuerdos
arribados, así como, dicultades para exigir el cumplimiento de los mismos en
la etapa postconicto. Esta situación genera que las controversias entren en un
estado de latencia constituyendo una amenaza continua para las actividades
económicas, principalmente extractivas, que motivaron el conicto.
b. Frente a la permanencia de los conictos sociales, sus secuelas de violencia
y politización, es necesario implementar medidas que puedan brindar
soluciones duraderas en la atención de las reivindicaciones o demandas de las
comunidades reclamantes. Ello será posible si se garantiza de alguna forma el
cumplimiento de los acuerdos arribados por las partes, luego de prolongadas
y en muchos casos difíciles negociaciones; es en este momento que surge la
conciliación extrajudicial como método autocompositivo de conictos donde
prima la autonomía de la voluntad de las partes y cuyos resultados plasmados
en el acta de conciliación adquieren valor legal, mérito de sentencia de última
instancia y título de ejecución para demandar el cumplimiento coercitivo de
los compromisos asumidos con intervención de la autoridad judicial.
c. El Derecho ofrece una herramienta jurídica capaz de dotar de predictibilidad
y cumplimiento a los acuerdos y soluciones en materia de conictos sociales,
que versen sobre derechos disponibles y cuanticables económicamente,
mediante el uso de la Conciliación Extrajudicial como mecanismo de cultura
de paz declarado normativamente de interés nacional.
d. La Conciliación Extrajudicial es un mecanismo de seguridad jurídica que
viabiliza el cumplimiento de los acuerdos, siempre y cuando estos versen
sobre derechos disponibles, restaurando, de esta manera, la conanza de
la población en el Estado y asegurando un clima de tranquilidad para el
desarrollo de las inversiones.
e. La Conciliación Extrajudicial es una herramienta dotada de virtudes legales
para identicar los problemas sociales y prevenir que los conictos converjan
en actos de violencia, al posibilitar soluciones directas y proporcionales a las
necesidades y demandas de las partes.
f. Optar por la Conciliación Extrajudicial es promover la cultura de paz mediante
el uso del dialogo como presupuesto para llegar a un acuerdo consensual,
que será plasmado en el Acta de Conciliación correspondiente y será “ley
entre las partes”, debido a su carácter de ejecutable judicialmente.
g. En materia de conictos sociales existe un largo camino por recorrer, siendo
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un aspecto esencial para su solución el compromiso del Estado, las empresas
inversionistas y la población con la búsqueda de una cultura de paz, que
trascienda a la solución de los conictos sociales y considere temas medio
ambientales que involucran derechos colectivos; en este contexto, surge,
como una garantía de solución y cumplimiento, el Acta de Conciliación
Extrajudicial, más aun teniéndose en cuenta que los conictos sociales se
incrementaran debido a la escasez de los recursos naturales, el crecimiento
de la población, las demandas sociales, los altos índices de contaminación,
entre otros factores.
8.1 Recomendaciones
a.
A las partes de los conictos sociales: Se requiere que comunidades, empresas
y Estado; internalicen la necesidad de una cultura de paz que garantice las
condiciones para el progreso de las actividades económicas en un clima
ambientalmente responsable, orientado al desarrollo económico y social del país.
b. Al órgano legislativo: Es necesario introducir modicaciones legales dirigidas
a mejorar el marco normativo de la Conciliación Extrajudicial en el Perú, como
un mecanismo alternativo de solución de conictos, aplicable al complejo
mundo de los conictos sociales, se requiere exibilizar el ritualismo y
formalidades de los mecanismos conciliatorios. Así por ejemplo, en los
conictos mineros donde se enfrentan comunidades, empresas y Estado, y
cuyo epicentro se encuentra por lo general en las zonas rurales lejos de los
centros urbanos donde no existen Centros de Conciliación, habría que dotar
de algún tipo de exibilidad normativa para permitir que las audiencias
(entre otros detalles) se realicen fuera del Centro de Conciliación ya que los
formalismos actualmente existentes impedirían su aplicación a la mayor
parte de casos.
c. Al órgano rector del Sistema Conciliatorio Nacional: El Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos ejerce la rectoría del Sistema Conciliatorio Nacional,
como instancia normativa reglamentaria, administrativa y disciplinaria;
funciones que desarrolla a través de la Dirección General de Defensa Publica
y la Dirección de Mecanismos Alternativos de Solución de Conictos, las
mismas que actúan como segunda y primera instancia respectivamente. Estas
instancias administrativas y de gestión del Sistema Conciliatorio deberán de
adecuar sus facultades de control a las condiciones especiales que ofrecen los
conictos sociales dado el interés público existente en alcanzar la solución de
los mismos y la necesidad de promocionar su uso y aplicación en aras de la
seguridad jurídica y consolidación de la paz social mediante el cumplimiento
efectivo de los acuerdos.
d. A los Centros de Conciliación: Los operadores jurídicos del Sistema
Conciliatorio Nacional deberán identicarse con el compromiso de participar
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en los asuntos de su competencia para resolver los conictos sociales de sus
regiones o ámbitos territoriales, ofreciendo y perfeccionando sus capacidades
conciliatorias para alcanzar la solución a los mismos y convirtiéndose en
garantes del cumplimiento de los acuerdos mediante la institución de la
Conciliación Extrajudicial y los poderes coercitivos que conlleva la ejecución
de sus actas. El conciliador debe salir a la búsqueda del conicto social y ofrecer
su conocimiento y posicionamiento legal para intervenir en la solución de
las controversias, en el marco de sus competencias y en materias que versen
sobre derechos disponibles.
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