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Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, UNSAAC  
N.° 14, noviembre 2023 – octubre 2024  
ISSN: 2519–7592 | eissn: 2709–8540 | pp. 151-171  
Recibido: 06/08/2024 | Aprobado: 27/11/2024  
CONSULTA PREVIA Y EVALUACIÓN AMBIENTAL EN  
CONTEXTO DE DEFORESTACIÓN AMAZÓNICA  
PRIOR CONSULTATION AND ENVIRONMENTAL ASSESSMENT  
IN THE CONTEXT OF AMAZON DEFORESTATION  
Roxana Vizcardo Villalba *  
Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco, Perú  
Resumen  
Este artículo es un estudio de las posibilidades y límites del derecho a la consulta previa  
de los pueblos originarios en materia de evaluación de impacto ambiental, en el marco  
de la modificatoria a la Ley Forestal y de fauna silvestre. Esta modificatoria se fue fra-  
guando desde el año 2021 y fue publicada en enero del 2024. Representa un riesgo y  
una invitación a la deforestación de la amazonia peruana, y cusqueña en especial, dado  
que aproximadamente el 40% de territorio de la región Cusco es amazónico.  
Palabras clave: Ley forestal y de fauna silvestre, evaluación de impacto ambiental, con-  
sulta previa, deforestación.  
Abstract  
This article is a study on the possibilities and limitations of the right to prior consulta-  
tion of Indigenous peoples regarding environmental impact assessments, within the  
framework of the amendment to the Forestry and Wildlife Law. This amendment had  
been in the making since 2021 and was published in January 2024. It represents both  
a risk and an invitation to the deforestation of the Peruvian Amazon, particularly in the  
Cusco region, given that approximately 40% of Cusco’s territory is part of the Amazon.  
*
Profesora de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional de San  
Antonio Abad del Cusco. Máster en Derecho Fundamentales y Poderes Públicos por la Euskal Herriko  
Unibertsitatea (Euskadi, España), becaria AECID. Diploma de Estudios Avanzados en Sociedad Demo-  
crática, Estado y Derecho. E-mail: roxana.vizcardo@unsaac.edu.pe  
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Keywords: Forestry and wildlife law, environmental impact assessment, prior consulta-  
tion, deforestation.  
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Consulta previa y evaluación ambiental en contexto de deforestación amazónica  
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1. Introducción  
Los pueblos indígenas de la Amazonía peruana son directamente afectados por me-  
didas legislativas, administrativas y de política pública en sus territorios. La consulta  
previa, reconocida en el Convenio 169 de la OIT y la Ley N.º 29785, garantiza su parti-  
cipación en la toma de decisiones. Sin embargo, la modificatoria a la Ley Forestal y de  
Fauna Silvestre, aprobada en diciembre de 2023, no fue consultada, pese a su impacto  
potencial.  
La norma otorga al Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego la facultad de es-  
tablecer bosques de producción permanente y elimina la obligatoriedad de la zonifi-  
cación forestal para conceder títulos habilitantes, lo que representa un riesgo de de-  
forestación en la Amazonía, especialmente en Cusco, donde el 40% del territorio es  
amazónico.  
El estudio analizará esta modificatoria, contrastándola con el marco legal vigen-  
te, el procedimiento de evaluación de impacto ambiental y la consulta previa.  
2. La génesis de la modificación de la Ley forestal y de fauna silvestre  
EstaleytuvosuorigenenlosproyectosdeLey649/2021-CR,894/2021-CR,yel02315/2021-  
CR. Es interesante mencionar que el proyecto de ley 649/2021-CR, fue presentado por la  
bancada oficialista, Perú Libre, a iniciativa de una congresista que ha sido vinculada en  
una investigación periodística a la organización de cocaleros del Alto Huallaga (Huerta,  
2024). En la misma línea, en el diario local, Página 3, de la región de Huánuco, queda la  
crónica del 18 de marzo del 2022, que reseña la instalación de una mesa técnica que tuvo  
como agenda abordar la suspensión de la erradicación de los cultivos de la hoja de coca  
en los valles del Alto Huallaga y Monzón, del departamento de Huánuco, como producto  
de una reunión preparatoria que sostuvieron el 17 de marzo del 2022 el Alcalde de la  
provincia de Leoncio Prado y el de la provincia de Monzón, los representantes de los agri-  
cultores cocaleros del Alto Huallaga, el presidente del Consejo de Ministros, Aníbal Torres  
Vásquez y los congresistas Luis Picón y Elizabeth Medina (Arangüez, 2022).  
El proyecto de ley, buscaba otorgar la facultad de establecer los bosques de pro-  
ducción permanente al Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, y liberar de la obliga-  
ción de contar con la zonificación forestal como condición para el establecimiento de  
bosques de producción permanente en bosques de categoría I y II.  
En cuanto al proyecto de ley 894/2021-CR, fue de autoría de la ex presidenta del  
Congreso, Lady Camones, suscrito por los integrantes de su bancada, Alianza para el  
Progreso, tuvo como objetivo modificar el artículo 29°, y trasladar la competencia al Mi-  
nisterio de Desarrollo Agrario para establecer bosques de producción permanente, y el  
artículo 33°, acerca de la zonificación forestal que debe ser aprobada por el Ministerio  
de Desarrollo Agrario y Riego, así como la eliminación de la obligatoriedad de exigir la  
Zonificación forestal para el otorgamiento de los títulos habilitantes.  
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El proyecto de ley 02315/2021-CR, fue presentado por la bancada de Acción Po-  
pular, y tuvo como autor al congresista Pedro Martínez Talavera, denominada “Ley que  
facilita las condiciones para la promoción de las inversiones en el sector agrario, afecta-  
das por la pandemia y prevenir la crisis alimentaria”, y propuso que los predios rústicos  
con título de propiedad inscrito en registros públicos o constancias de certificados de  
posesión - otorgados por “autoridad competente” o dentro de los alcances de la Ley  
N° 311451 en los que se esté desarrollando actividad agropecuaria- obtengan directa-  
mente el cambio de uso a que se refiere el artículo 38°, de la Ley N° 29763, Ley Forestal  
y de Fauna Silvestre, el artículo 124° y el anexo 1° del Reglamento de la Ley, solo para el  
área del predio utilizado con ese fin.  
Finalmente, se emitió el dictamen en unanimidad en una sesión celebrada el  
05 de mayo del 2022, en el seno de la Comisión Agraria integrada por congresistas  
de Fuerza Popular, Acción Popular, Perú Libre, y Alianza por el Progreso. El argumento  
principal fue que el Decreto Legislativo N° 1238 ya introducía el régimen de exonera-  
ción del requisito de zonificación forestal como condición para el otorgamiento de  
títulos habilitantes, y que, pese a que habían concluido los plazos previstos en dicha  
norma con rango de ley, la zonificación forestal no se había logrado en el país. Esto,  
constituiría una demora del proceso de zonificación forestal que impedía “resaltar el  
valor ecosistémico de las áreas y de esa manera determinar las áreas integrantes del  
ordenamiento forestal que permita dar valor al patrimonio forestal y a los recursos  
forestales en beneficio de la sociedad (…) (Comisión Agraria del Congreso de la Repú-  
blica, 2022).  
Este dictamen mereció una observación del Poder Ejecutivo, y la interposición  
de cuestiones previas para que los proyectos de ley, sean objeto de dictamen a cargo  
de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología,  
y luego, retorne a la Comisión Agraria. Sin embargo, en sesión del pleno del Congreso,  
se votó por la insistencia, habiéndose dispuesto su archivamiento. No obstante, se in-  
terpuso una reconsideración a la votación, presentada por la congresista Nilza Chacón  
de Fuerza Popular, y Elvis Vergara, de Acción Popular, deviniendo la aprobación de la  
ley, el 14 de diciembre del 2023.  
Resulta pertinente aclarar que ninguno de estos proyectos de ley fueron some-  
tidos a consulta previa de los pueblos originarios potencialmente afectados por su fu-  
tura aplicación.  
3. La zonificación forestal  
La Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, define a la zonificación forestal como  
el proceso obligatorio técnico y participativo de delimitación de tierras forestales, en el  
marco del enfoque ecosistémico y tomando en cuenta el marco normativo de la zonifi-  
(1)  
Ley de Saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales a cargo de los gobiernos  
regionales.  
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cación ecológico-económica. En el caso de la zonificación de áreas que tengan alguna  
relación de utilidad con las comunidades originarias, se debe observar su derecho a la  
consulta previa. El producto de la zonificación forestal es la definición de las alternati-  
vas del uso del recurso forestal y de fauna silvestre (Ley 29763, 2011). La zonificación  
forestal es de aplicación en todo el territorio peruano, y de cumplimiento obligatorio  
por parte de los gobiernos regionales.  
Mediante Ordenanza Regional, declaran de interes públco este procedimiento,  
y designan un equipo técnico y un comité técnico que se harán cargo de llevarlo ade-  
lante. El procedimiento debe contemplar el derecho a la participación ciudadana en  
materia ambiental de la ciudadanía local organizada, y aplicar procesos de consulta  
previa según el caso. Concluido, se somete a aprobación por parte del Ministerio del  
Ambiente, mediante resolución ministerial (Servicio Nacional Forestal y de Fauna Sil-  
vestre, 2024). Se debe advertir, sin embargo, que a partir de la vigencia de la Ley N°  
31973, esta aprobación se sustrae de la competencia del Ministerio del Ambiente, y  
se transfiere al Ministerio de Agricultura. El artículo 33° reduce el rol del Ministerio del  
Ambiente a una opinión previa, sin precisar si se trata de una opinión vinculante o no.  
La primera disposición complementaria transitoria suspendía la obligatoriedad  
de exigir la zonificación forestal como requisito para el otorgamiento de títulos habili-  
tantes permitiendo el acceso formal, disposición que fue declarada inconstitucional en  
sentencia del Tribunal Constitucional, en marzo del 2025.  
Finalmente, es oportuno señalar que a nivel nacional, solo dos regiones han con-  
cluido el proceso de zonificación forestal, Ucayali y San Martín. En el caso del Cusco,  
se tiene apenas un 14.6% de avance del proceso, de acuerdo a información de la Pla-  
taforma de seguimiento a la Zonificación Forestal (SERFOR, 2024). A nivel nacional, la  
brecha es del 70.51%, pese a que han transcurrido cerca de diez años, a partir del 30  
de setiembre del 2015, fecha de publicación de los cuatro reglamentos de la Ley Fores-  
tal y de Fauna Silvestre, abarcando desde entonces, hasta tres periodos de gobiernos  
regionales, que son las instancias a quienes les corresponde ejecutar el proceso de  
zonficación.  
La zonificación forestal permite al Estado otorgar derechos de aprovechamiento  
asegurando la conservación de los bosques y sus servicios ecosistémicos. Este proceso  
sustenta el uso sostenible mediante el ordenamiento forestal, que organiza el territorio  
en unidades de manejo: la zonificación identifica la aptitud del suelo y el ordenamiento  
define su uso específico. Sin zonificación, aumenta el riesgo de otorgar títulos habili-  
tantes indebidos, favorecer cultivos en áreas no aptas y promover la deforestación.  
Las organizaciones de pueblos indígenas, como es el caso de la Asociación In-  
terétnica de desarrollo de la selva peruana AIDESEP (Asociación Interétnica de Desa-  
rrollo de la selva peruana, 2023), indicaron en un pronunciamiento, que la parte más  
perjudicial de la modificatoria radica en que ahora se permite cambiar el uso de tierras  
destinadas a fines forestales y de protección para actividades agropecuarias, un pro-  
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cedimiento que antes solo se autorizaba de forma excepcional y bajo el cumplimiento  
estricto de criterios técnicos. Sin embargo, con la nueva disposición, dichos cambios  
podrán realizarse sin respetar tales parámetros técnicos.  
4. Las actividades que causan la deforestación en la amazonía peruana  
En un documento del año 2021 (Proética, 2021), la ONG Proética, capítulo peruano de  
Transparencia Internacional, se expone el caso del empresario Dennis Nicholas Melka,  
quien adquirió 13 mil hectáreas en Ucayali para proyectos de palma aceitera. Esta región  
sufrió una de las mayores deforestaciones debido a un sistema de tráfico de predios.  
El informe señala que la expansión de estos cultivos fue impulsada por el D.S.  
N.º 015-2000-AG, que declaró de interés nacional la palma aceitera entre 2000 y 2010,  
como política para frenar la migración de agricultores y evitar la deforestación en otras  
zonas.  
Melka, actualmente investigado penalmente, compró tierras a precios irrisorios  
a gobiernos regionales, propietarios privados y asociaciones de productores beneficia-  
das durante el gobierno de Alberto Fujimori, dentro de una política agraria que careció  
de asistencia técnica y acompañamiento, lo que favoreció la expansión descontrolada  
de monocultivos y la pérdida de bosques.  
Asimismo, se plasma el mecanismo de la compra de constancias de posesión por  
parte de la empresa a agricultores, para luego titularlas. O también, las solicitudes fic-  
ticias de constancias de posesión que se habrían presentado a nombre de pobladores,  
para luego ser vendidas a la empresa Plantaciones de Ucayali (hoy, con la razón social  
de Ocho Sur SAC), para la siembra de palma. Para lograr hacerse de las tierras, se habría  
contado con la participación de funcionarios del gobierno regional, que también hoy  
se encuentran inmersos en sendos procesos penales.  
También en la región de Ucayali, se ha verificado la creación de comunidades  
fantasmas, con el presunto aval del gobierno regional (Hurtado, 2024). Un caso em-  
blemático es la comunidad Manitzi, integrada por migrantes del VRAEM, que reclaman  
tierras superpuestas al territorio del pueblo indígena amahuaca en Alto Esperanza. Du-  
rante las inspecciones de campo para la titulación, los colonos ocupaban los terrenos,  
y pese a ello, el gobierno regional reconoció a Manitzi como pueblo originario, aunque  
sin aval del Ministerio de Cultura, lo que motivó una investigación de la Contraloría.  
La pandemia agravó la situación al debilitar la fiscalización, lo que favoreció el  
crecimiento de actividades ilegales, como la instalación de 34 “narcopistas” en la pro-  
vincia de Atalaya y el incremento alarmante del cultivo de coca entre 2021 y 2022,  
especialmente en el distrito de Sepahua, fronterizo con Megantoni.  
De acuerdo a una nota periodística (Hildebrandt, 2024), a fines de abril del 2024,  
el ministro de Agricultura se habría reunido con un directivo de la empresa Ocho Sur,  
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y con el presidente de la Junta Nacional de Palma Aceitera. Estas empresas además,  
habrían instrumentalizado a líderes indígenas para promocionar a la palma aceitera  
como cultivo alternativo, así como ofrecer préstamos. En un evento organizado por la  
congresista Jeny López Morales, de la bancada de Fuerza Popular, en mayo del 2024  
(Gobierno del Perú, 2024), el Ministro indicó que la Ley N° 31973 no promueve el de-  
sarrollo de nuevas actividades agropecuarias en desmedro del bosque en pie, ni la  
eliminación del cambio de uso del suelo; sino que reconoce una realidad presente en  
el territorio, y que los nuevos proyectos agrarios tendrán que cumplir con lo estable-  
cido en la Ley Forestal actual. En este evento, el ministro habría anunciado un plan de  
formalización, que comprenderá la entrega de títulos de propiedad en un trámite sim-  
plificado, en los lugares donde antes se entregaban concesiones forestales.  
Una concesión forestal es un acto administrativo del área competente del go-  
bierno regional, por la cual se otorga a un particular derechos para el aprovechamiento  
sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre y derecho de uso y disfrute de  
dichos recursos naturales, y, en consecuencia, la propiedad de los frutos y productos  
extraídos legalmente, así como para todo tipo de actividad forestal. En este sentido, el  
anuncio del Ministro estaría dirigido a dotar de legalidad a las actividades realizadas  
en las antiguas concesiones.  
Es preciso mencionar además, que estas actividades ilícitas desatan las protestas  
de las comunidades nativas y sus organizaciones, y como contrapartida se amenaza la  
vida de los líderes de los pueblos originarios. De acuerdo a un reportaje de Ojo Público  
(Montaño, 2024), de enero 2019 a mayo del 2024, se reportaron 373 situaciones de ries-  
go para defensores de derechos humanos y sus familiares a nivel nacional. En el caso  
de la Amazonía, la primera causa de las amenazas está realcionada con la tala ilegal y  
narcotráfico. Veintisiete defensores ambientales amazónicos fueron asesinados entre  
mayo del 2013 y noviembre del 2023 (Amaya, 2023).  
Estas actividades no son exclusivas de Perú. Por ejemplo, los incendios de la  
amazonía brasileña no resultan siendo casuales, sino que según denunciaron activis-  
tas de Greenpeace, serían incendios provocados para ganar superficie de cultivo o de  
pasto (La Vanguardia, 2020). Esta deforestación sería el medio para la instalación de  
soya, aceite de palma y pastoreo.  
6. La evaluación de impacto ambiental  
A pesar de ser una herramienta científica ya clásica, la evaluación de impacto ambien-  
tal asume actual importancia como oportunidad para ejercer los denominados “dere-  
chos ambientales procedimentales” (Simon, 2012), sobre todo en algunos países del  
hemisferio sur que vienen experimentando desde inicios de siglo el auge del denomi-  
nado “neo extractivismo” de recursos renovables y no renovables, contexto en el que  
los gobiernos hacen prevalecer el crecimiento económico, frente a la protección de un  
ambiente sano y adecuado para la vida.  
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En el caso de los países extractivistas con vocación estatalista, la administración  
central pone énfasis en una redistribución populista de las ganancias provenientes de  
la explotación de recursos naturales, en detrimento del derecho de participación en  
la toma de decisiones de los ciudadanos y ciudadanas, y la consecuente toma de con-  
ciencia de la problemática ambiental que actualmente echa por los suelos el concepto  
de desarrollo sostenible en América Latina. Y en otros países, con vocación neoliberal,  
en que el papel del Estado está debilitado en relación a los intereses económicos parti-  
culares, se abre una puerta ancha para el desarrollo de actividades extractivas ilegales,  
y se cae en la tentación de seguir el camino de Brasil, Paraguay y otros países amazóni-  
cos que están siendo devorados por la soya y la palma aceitera, por hacer una referen-  
cia a los cultivos relacionados con la alimentación.  
La evaluación de impacto ambiental en América Latina, se da en coincidencia  
con una etapa en que la región experimentó un importante proceso de crecimiento  
económico, propiciado aquella vez por la construcción de grandes obras de infraes-  
tructura (década de 1975-1985) que generó la aparición de la problemática ambiental.  
Resueltos en su casi totalidad como estudios ex post, sólo permitieron algunas accio-  
nes de carácter compensatorio, o en el mejor de los casos, de mitigación (Echechuri et  
al., 2002).  
Más adelante asumen el liderazgo temático, los organismos multilaterales y re-  
gionales, exigiendo la obligatoriedad formal de adecuarse al requisito de la evaluación  
de impacto ambiental como condicionante para la utilización de financiamiento in-  
ternacional. Esa tendencia será seguida por las agencias nacionales de cooperación y  
desarrollo.  
Tal como señalan Echechuri et al., entre 1985 y 1990, etapa en la que comienza  
a legitimarse el concepto de desarrollo sostenible, se fue generando un consenso in-  
ternacional acerca de la necesidad de incorporar la práctica de evaluación de impacto  
ambiental, compromiso reiterado en una de las recomendaciones de la Declaración  
de Río de 1992 que considera a la EIA un instrumento de uso obligatorio, para todas  
aquellas actividades que puedan impactar en el medio ambiente.  
En el Perú la evaluación de impacto ambiental fue regulada por primera vez en  
el Código del Medio Ambiente de 1990, posteriormente en el Decreto Legislativo 757,  
Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada de 1993, y finalmente por la Ley  
27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental del 2001 (Ley  
SEIA) y su reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM.  
El artículo 67° de la Constitución establece que el Estado debe formular la Po-  
lítica Nacional del Ambiente y garantizar el uso sostenible de los recursos naturales.  
Según el artículo 25 de la Ley General del Ambiente, los estudios de impacto ambiental  
(EIA) son instrumentos de gestión que identifican los efectos de un proyecto sobre el  
entorno físico y social, incluyendo medidas de prevención y mitigación y un resumen  
ejecutivo para su difusión.  
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La Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (2001), modifi-  
cada por el D.L. N.° 1078 (2008), busca crear el SEIA, regular los requisitos y etapas de las  
EIA para proyectos de inversión, y garantizar la participación ciudadana en el proceso.  
Su alcance abarca políticas, planes, programas y proyectos públicos, privados  
o mixtos que puedan generar impactos ambientales negativos. La Ley Orgánica de  
Gobiernos Regionales incorpora el principio de sostenibilidad y otorga competencias  
para regular actividades productivas, extractivas y de servicios.  
Si bien los gobiernos regionales y municipalidades pueden acceder y difundir  
los estudios de impacto ambiental, no existe un mecanismo formal de coordinación  
con el gobierno central, lo que genera vacíos en la articulación, especialmente en te-  
mas de ordenamiento territorial y zonificación ecológica.  
Esta situación se ve agravada teniendo en cuenta que Perú todavía no cuenta  
con una Ley de Ordenamiento Territorial que detalle las competencias de los tres ni-  
veles de gobierno existentes: el central, el regional y el local (provincial y distrital a su  
vez), y siente las bases para la política de desarrollo del país.  
6. Oportunidad de la evaluación de impacto ambiental  
Como se ha indicado antes, la concesión es un título habilitante que se otorga sobre  
dominio público. Para poder solicitar la concesión, la persona interesada debe cumplir  
con varios requisitos: no tener condenas vigentes por delitos ambientales ni relaciona-  
dos, no ser reincidente en este tipo de infracciones, no estar registrada en el Registro  
Nacional de Infractores de SERFOR, no haber perdido un título habilitante en los últi-  
mos cinco años y no estar inhabilitada para contratar con el Estado.  
Las disposiciones complementarias de la Ley N° 31973 introducen una modifi-  
cación para el procedimiento de otorgamiento de títulos habilitantes. Antes de la mo-  
dificación, se debía contar con la zonificación forestal, previa a la emisión del título  
habilitante, sin embargo, ahora se puede prescindir de ella, siempre que el gobierno  
regional, acredite ante SERFOR que la zonificación se encuentra en proceso. Por tanto,  
se da lugar a que se otorguen títulos habilitantes sin saber en qué categoría se encuen-  
tran esas unidades forestales, corriendo el grave riesgo de estar ubicadas en zonas de  
grave riesgo ecológico.  
El artículo 36° de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre establece que, para obte-  
ner una autorización de desbosque, primero debe aprobarse la evaluación de impacto  
ambiental por la autoridad correspondiente. En los casos donde se exige un estudio de  
impacto ambiental semidetallado, detallado, una declaración de impacto ambiental o  
instrumentos complementarios, la entidad encargada de otorgar la autorización es el  
SERFOR, en los demás casos, la autorización corresponde al gobierno regional.  
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El Reglamento de la Ley Forestal (MIDAGRI, 2015), aprobado por Decreto Supre-  
mo N° 018-2015-MINAGRI, establece que SERFOR y la autoridad regional que corres-  
ponde, formulan un expediente que será evaluado y aprobada por la Dirección General  
de Asuntos Ambientales Agrarios del MINAGRI, para el establecimiento de unidades  
de ordenamiento de forestal, sean bosques de producción permanente, bosques de  
producción en reserva y bosques protectores con lo que se cumplirá lo exigido por el  
artículo 29°.  
7. Procedimiento de evaluación de impacto ambiental  
El procedimiento de evaluación de impacto ambiental se inicia una vez obtenida la  
aprobación de la solicitud de clasificación del proyecto, con la presentación de la so-  
licitud dirigida a la autoridad competente, adjuntando información respecto al titu-  
lar del proyecto, ejemplares impresos y en formato electrónico el Estudio de Impacto  
Ambiental en la cantidad que la Autoridad competente lo requiera y acreditando las  
formalidades exigidas en la Ley del Procedimiento Administrativo General.  
7.1. Plazo del procedimiento de evaluación  
El procedimiento para la evaluación de impacto ambiental semidetallado tiene un pla-  
zo máximo de noventa días hábiles, contados desde el día siguiente de la admisión de  
la solicitud de Certificación Ambiental. De ese total, cuarenta días se destinan a la revi-  
sión y análisis del expediente, treinta días se otorgan para que el solicitante subsane las  
observaciones, y los veinte días restantes corresponden a la emisión de la resolución  
final.  
El procedimiento para la evaluación de impacto ambiental detallada tiene un  
plazo máximo de ciento veinte días hábiles, contados desde el día siguiente de la pre-  
sentación de la solicitud de certificación ambiental. Este periodo se divide en setenta  
días para la revisión del expediente, treinta días para que el solicitante corrija las obser-  
vaciones y veinte días para la emisión de la resolución final.  
Para las dos categorías de procedimientos de evaluación de impacto ambiental,  
se establece un plazo adicional de veinte días hábiles en el caso de que el titular del  
proyecto lo solicite justificadamente en la fase de observaciones. Y finalmente, treinta  
días más cuando las necesidades y particularidades de cada caso así lo exijan, de acuer-  
do a lo previsto por el Reglamento del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto  
Ambiental.  
7.2. Opinión técnica de entidades competentes  
De requerirse la opinión técnica previa de otras autoridades, éstas deberán emitirse en  
un plazo no mayor a los cuarenta días hábiles en el caso de la evaluación de impacto  
ambiental semidetallada, correspondiendo treinta días a la evaluación y diez al levan-  
tamiento de observaciones. En el caso de la evaluación de impacto ambiental, el plazo  
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máximo es de cincuenta días, correspondiendo cuarenta a la evaluación y diez al levan-  
tamiento de las observaciones. Estos plazos están dentro del plazo total establecido  
para el procedimiento.  
En dos casos la opinión técnica es obligatoria: cuando el proyecto se ubique  
dentro de un área natural protegida que se encuentre a cargo del Servicio Nacional de  
Áreas Naturales Protegidas por el Estado — SERNANP o en su respectiva zona de amor-  
tiguamiento2; y cuando el proyecto esté relacionado con recursos hídricos la Autoridad  
Nacional del Agua debe emitir una opinión favorable respecto de la gestión del recurso  
hídrico.  
7.3. Fase de participación  
El reglamento de la Ley del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, también con-  
templa la obligación de la autoridad competente ante la que se solicita la clasificación  
de la actividad, de difundir la solicitud, estableciendo plazos adecuados para que las  
partes interesadas puedan conocer su contenido y alcanzar observaciones y comen-  
tarios, dentro de los plazos establecidos para la evaluación del estudio ambiental que  
corresponda. Cabe señalar que el reglamento no determina los plazos ni los medios  
para la indicada difusión remitiendo su regulación al D.S. N° 002-2009-MINAM, Regla-  
mento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública y Consulta Ciudadana en  
Asuntos Ambientales.  
7.4. Formulación de la certificación ambiental  
Concluidos los trámites la autoridad competente, es decir la Oficina de Asuntos Am-  
bientales del Ministerio del ramo en el que se solicite la concesión administrativa - ya  
hemos visto que órgano sustantivo y órgano ambiental residen en un mismo sector  
en el caso de las concesiones forestales - procede a emitir la Resolución que puede ser  
aprobatoria o desaprobatoria. En el primer caso la Resolución constituye la Certifica-  
ción Ambiental, con lo que el titular del proyecto podrá proceder a solicitar el resto de  
autorizaciones, licencias, permisos o lo que resulte necesario para la ejecución del pro-  
yecto, lo que nos parece un contrasentido ya que como ya expusimos, el titular cuenta  
con la autorización administrativa del sector o el contrato de licencia suscrito, antes del  
proceso de evaluación de impacto ambiental.  
La autoridad competente puede emitir resolución desaprobatoria si el estudio  
de impacto ambiental no ha considerado los Términos de Referencia aprobados o si los  
potenciales impactos negativos pudieran tener efectos no aceptables. En cualquiera  
(2)  
Esta función fue incorporada mediante Decreto Supremo N° 003-2011/MINAM, que modi-  
fica el artículo 116° del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, por el que establece la  
función del SERNANP de emitir Opinión de Compatibilidad u Opinión Técnica favorable previamente  
a que otras entidades del nivel nacional, regional o local otorguen derechos orientados al aprovecha-  
miento de los recursos naturales y habilitación de infraestructura en las Áreas naturales protegidas y  
su zona de amortiguamiento.  
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de los dos casos, las Resoluciones son susceptibles de impugnación de acuerdo a lo  
previsto en el Texto Único del Procedimiento Administrativo General.  
8. El Régimen especial de la participación de los pueblos indígenas en la evalua-  
ción de impacto ambiental.  
8.1. Una breve referencia al marco normativo internacional de pueblos indígenas  
y tribales: El Convenio 169 de la OIT  
El Convenio 169 resulta aplicable: a) a los pueblos tribales3 de los Estados indepen-  
dientes, cuya situación social, cultural y económica los diferencia de otros grupos de  
la sociedad nacional, y que se rigen total o parcialmente por sus propias costumbres,  
tradiciones o por una normativa especial; b) a los pueblos considerados indígenas por  
descender de las poblaciones que habitaban el territorio del país o de la región geo-  
gráfica correspondiente en la época de la conquista, colonización o de la fijación de  
las fronteras estatales actuales, y que, independientemente de su condición jurídica,  
mantienen la totalidad o parte de sus instituciones sociales, económicas, políticas y  
culturales.  
El reconocimiento de la identidad indígena o tribal constituye un criterio esen-  
cial para identificar a los grupos a los que se aplican las disposiciones del Convenio. El  
uso del término “pueblos” en este instrumento no debe entenderse como una atribu-  
ción de derechos específicos vinculados a dicho concepto en el derecho internacio-  
nal. Asimismo, el Convenio no define de manera expresa qué se entiende por pueblo  
indígena o pueblo tribal, aunque la OIT propone ciertos elementos característicos de  
ambos grupos.  
Los pueblos tribales se caracterizan por mantener formas de vida, organización  
social, cultura y economía distintas al resto de la población, evidenciadas en aspectos  
como sus actividades cotidianas, idioma, tradiciones, costumbres o un reconocimiento  
legal especial.  
Los pueblos indígenas, además, presentan continuidad histórica previa a la con-  
quista o colonización, poseen un vínculo territorial con las tierras de sus antepasados  
(3)  
En la sentencia del 28 de noviembre de 2007 sobre el caso Pueblo Saramaka vs. Surinam, la  
Corte Interamericana de Derechos Humanos definió como pueblo tribal a aquel que, sin ser originario  
de la región que ocupa, fue trasladado allí durante el periodo de colonización. En este contexto, el  
pueblo Saramaka reclamaba sus derechos en calidad de presunto pueblo tribal, es decir, una colecti-  
vidad no indígena de la zona, pero que comparte rasgos semejantes a los pueblos indígenas, como  
poseer prácticas culturales y económicas distintas a las de otros sectores de la sociedad nacional,  
mantener un vínculo con sus territorios ancestrales y regirse, al menos en parte, por sus propias nor-  
mas, costumbres y tradiciones. Según lo acreditado en el proceso, el pueblo Saramaka forma parte de  
los seis grupos maroon de Surinam, descendientes de esclavos africanos trasladados forzosamente  
durante la colonización europea del siglo XVII, cuyos antepasados lograron huir hacia el interior del  
país, donde fundaron comunidades autónomas.  
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Consulta previa y evaluación ambiental en contexto de deforestación amazónica  
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y conservan, total o parcialmente, instituciones propias de carácter político, cultural,  
económico y social.4  
8.2. El derecho a la consulta previa  
En la línea de la Comisión Interamericana de derechos humanos, creemos que el de-  
recho a la consulta previa es una especie del genérico derecho de participación. Este  
organismo, ha señalado que el derecho a la consulta y el derecho estatal correlativo  
se articulan a diversos derechos humanos y con mayor intensidad, con el derecho a la  
participación del artículo 23° de la Convención Americana de derechos humanos, tal  
como ha sido interpretado en la sentencia de la CIDH en el caso Yatama vs Nicaragua  
(Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2005).  
El artículo 6° del Convenio 169 de la OIT regula el derecho a la consulta previa de  
los pueblos indígenas y tribales, estableciendo que los gobiernos deben: i) Consultar  
a los pueblos a través de sus instituciones representativas antes de aprobar medidas  
legislativas o administrativas que puedan afectarlos, ii) garantizar su participación en la  
toma de decisiones en igualdad de condiciones con otros sectores, iii) apoyar el desa-  
rrollo de sus instituciones y, cuando sea necesario, proporcionar recursos para ello, iv)  
además, las consultas deben realizarse de buena fe, mediante procedimientos adecua-  
dos, buscando alcanzar acuerdos o el consentimiento sobre las medidas propuestas. La  
consulta no es un mero trámite, sino un mecanismo orientado a lograr consensos que  
deberían ser siempre efectivos.  
8.3. La jurisprudencia de la CIDH en relación al derecho a la consulta previa  
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha emitido en varias ocasiones pro-  
nunciamientos sobre el derecho a la consulta previa. En el caso Pueblo Saramaka vs.  
Surinam, estableció que el Estado, al garantizar la participación efectiva de los miem-  
bros de dicha comunidad en proyectos de desarrollo o inversión que se realicen en su  
territorio, tiene la obligación de llevar a cabo un proceso de consulta activa con el pue-  
blo Saramaka, respetando sus costumbres y tradiciones. Asimismo, precisó que esta  
consulta debe realizarse desde las fases iniciales del plan de desarrollo o inversión, y no  
limitarse únicamente al momento en que se requiera la aprobación de la comunidad,  
de ser el caso.  
En esa misma línea, la CIDH, observó a propósito de otro caso (Corte Interameri-  
cana de Derechos Humanos, 2008), que:  
Los Estados deben llevar a cabo consultas efectivas y plenamente informadas  
con comunidades indígenas con relación a hechos o decisiones que pudieran  
afectar sus territorios tradicionales. En dicho caso, la Comisión determinó que un  
(4)  
Los Derechos de los Pueblos Indígenas en la práctica. Programa para promover la aplicación  
del Convenio 169. Organización Internacional del trabajo. P 9.  
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procedimiento de “consentimiento pleno e informado” requiere “como mínimo,  
que todos los integrantes de la comunidad estén plenamente enterados de la  
naturaleza y consecuencias del proceso que estén provistos de una oportunidad  
efectiva para participar de manera individual o colectiva.  
En una opinión muy interesante, que, de hecho, contrasta con la propia Ley de  
la consulta de Perú, la Corte IDH se refiere a la necesidad de obtener el consentimiento  
de los pueblos indígenas cuando se trata de planes de desarrollo o inversiones a gran  
escala (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2007):  
Asimismo la Corte considera que, cuando se trate de planes de desarrollo o de  
inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio Sa-  
ramaka, el Estado tiene la obligación, no sólo de consultar a los Saramakas, sino  
también debe obtener el consentimiento libre, informado, y previo de éstos,  
según sus costumbres y tradiciones. La Corte considera que la diferencia entre  
“consulta” y “consentimiento” en este contexto requiere de mayor análisis.  
8.4. El derecho a la consulta previa en la evaluación de impacto ambiental  
Otro de los derechos que reconoce la Convención es el derecho a la participación de  
los pueblos indígenas en la determinación de las prioridades del desarrollo en sus lo-  
calidades. Éste, vinculado al artículo 13° que protege sus derechos a la tierra y a los  
territorios indígenas5, y el artículo 15°, que señala la obligación del Estado de prestar  
especial protección a los recursos naturales, son el marco sobre el que se desarrolla la  
evaluación de impacto ambiental.  
En el caso Saramaka vs. Surinam, la CIDH analizó la entrega de concesiones ma-  
dereras y determinó que el Estado no garantizó la participación efectiva del pueblo Sa-  
ramaka en la toma de decisiones. Además, no realizó ni supervisó estudios de impacto  
ambiental y social previos, y algunas concesiones afectaron recursos esenciales para su  
subsistencia económica y cultural.  
La Corte concluyó que el Estado no debió otorgar concesiones sin cumplir tres  
garantías fundamentales: 1) participación efectiva de la comunidad, 2) distribución de  
beneficios, 3) evaluaciones previas de impacto ambiental y social.  
En el caso Sarayaku vs. Ecuador, la Corte IDH estableció que los estudios de im-  
pacto ambiental (EIA) deben: 1) cumplir con estándares internacionales y respetar la  
cultura indígena, 2) realizarse antes de otorgar concesiones, garantizando el derecho  
a la información, 3) evaluar el impacto acumulado de proyectos existentes y futuros.  
(5)  
La Comisión Interamericana de derechos, ha reseñado en su Informe sobre pueblos indí-  
genas y tribales, aprobado el 30 de diciembre del 2009, el concepto de territorio y tierras a partir de  
sendas sentencias de la Corte. Señala que el concepto jurídico de territorio comprende las tierras y los  
recursos naturales que en ellos se contienen.  
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Consulta previa y evaluación ambiental en contexto de deforestación amazónica  
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La Corte declaró inválido el EIA porque se hizo sin participación del pueblo Sara-  
yaku, lo elaboró una empresa privada sin supervisión estatal y omitió impactos socia-  
les, espirituales y culturales, concluyendo que se vulneraron los derechos de participa-  
ción e información (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2012).  
8.5. El Convenio 169 de la OIT y su recepción en la legislación peruana  
El 07 de setiembre del 2011 se publicó la Ley del derecho a la consulta previa a los  
pueblos indígenas u originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organización In-  
ternacional del Trabajo OIT, cuyo reglamento fue aprobado por el Decreto Supremo N°  
001-2012-MC, publicado el 03 de abril del 2012.  
El reglamento de la Ley de la Consulta previa, recoge lo establecido en el artículo  
15° del Convenio 169 de la OIT y en el artículo 66° de la Constitución Política del Perú,  
en el sentido de la obligatoriedad de la consulta a los pueblos originarios cuyos dere-  
chos colectivos puede verse afectados, determinando en qué grado se produciría la  
afectación, antes de aprobar la medida administrativa prevista en el artículo 3°, inciso  
i) del reglamento6 que faculte el inicio de las actividades de exploración o explotación  
de los recursos naturales en los ámbitos geográficos donde se ubican el o los pueblos  
indígenas.  
Además, dispone que los instrumentos de gestión ambiental del SEIA — Decla-  
ración de Impacto ambiental, Estudio de Impacto Ambiental semidetallado, Estudio de  
impacto ambiental detallado y evaluación ambiental estratégica — incluyan informa-  
ción sobre la posible afectación de los derechos colectivos de los pueblos indígenas  
que pudiera ser ocasionada por el proyecto.  
8.6. Procedimiento de consulta previa  
El proceso de consulta previa se desarrolla en varias etapas: 1. Fase informativa (30 a  
60 días), en la que la entidad promotora expone las razones, alcances, efectos e impli-  
cancias de la medida legislativa o administrativa a los pueblos indígenas, 2. Evaluación  
interna (máx. 30 días) oportunidad para que las organizaciones representativas anali-  
cen el impacto de la medida sobre sus derechos colectivos, calidad de vida y desarrollo,  
y 3. Diálogo (máx. 30 días, prorrogables) que se abre en caso no haya acuerdo o no se  
exprese voluntad colectiva, y 4. Fase de decisión, que se plasma en un acuerdo total o  
(6)  
Artículo 3°. -Definiciones  
Medidas administrativas. - Normas reglamentarias de alcance general, así como el acto ad-  
ministrativo que faculte el inicio de la actividad o proyecto, o el que autorice a la Adminis-  
tración la suscripción de contratos con el mismo fin, en tanto puedan afectar directamente  
los derechos colectivos de los pueblos indígenas.  
En el caso de actos administrativos, el proceso de consulta a los pueblos indígenas se realiza  
a través de sus organizaciones representativas locales, conforme a sus usos y costumbres  
tradicionales, asentadas en el ámbito geográfico donde se ejecutaría el acto administrativo.  
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parcial, o en caso no exista, la entidad toma la decisión garantizando la protección de  
los derechos indígenas.  
8.7. Momento de aplicación de la consulta  
En este punto, cabe hacer una reseña del proceso de elaboración del Reglamento de la  
Ley de Consulta, que estuvo a cargo de una Comisión multisectorial que involucró par-  
ticipación de representantes de sociedad civil, en la que éstas se pronunciaron porque  
la consulta se desarrolle antes del otorgamiento de los títulos habilitantes (concesiones  
mineras, hidrocarburíferas, madereras, entre otras), mientras que los representantes  
del Estado sostenían que la consulta debía producirse antes de la Evaluación de Impac-  
to Ambiental, por tanto, después del otorgamiento de las autorizaciones principales.  
Pese a que los representantes de la sociedad civil firmaron las actas mostrando  
su acuerdo con la redacción actual de la ley y el reglamento de Consulta previa, pos-  
teriormente expresaron su desacuerdo exigiendo la revisión de la misma, ya que hace  
alusión a las medidas legislativas o administrativas que les afecten directamente, no a  
las que podrían hacerlo. Es decir, la Ley y reglamento se refieren a medidas ya asumidas.  
Sin embargo, se debe tener presente que el artículo 3.i del Reglamento de la  
Ley de la Consulta previa, establece que las medidas administrativas que deben some-  
terse a consulta previa son aquellos que faculten el inicio de la actividad o proyecto,  
o los que autoricen a la Administración la suscripción de contratos con el mismo fin.  
Por tanto, si tenemos en cuenta el artículo 118° de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre,  
que indica que para el establecimiento de plantaciones forestales, sea en tierras pú-  
blicas, comunales o privadas, se requiere la aprobación de una evaluación de impac-  
to ambiental, podemos deducir que dicha evaluación ambiental, debe ser previa a la  
ejecución del proyecto (de instalación de plantaciones, en este caso), es decir, que la  
evaluación de impacto ambiental resulta siendo anterior al proceso de consulta previa,  
que se aplicaría como requisito para el inicio de actividades o proyecto. En este senti-  
do, la consulta previa perdería efectividad al ser posterior a una evaluación de impacto  
ambiental que prescinde de la opinión de los pueblos originarios.  
8.8. Titularidad de la decisión final  
La aprobación de medidas legislativas o administrativas corresponde a la entidad es-  
tatal competente, la cual debe justificar su decisión considerando las opiniones, pro-  
puestas y recomendaciones expresadas por los pueblos indígenas en el diálogo, así  
como los posibles efectos sobre sus derechos colectivos, reconocidos por la Constitu-  
ción y los tratados internacionales.  
La ley refleja la postura oficial asumida durante su elaboración: la soberanía es-  
tatal prevalece sobre los derechos de propiedad y territorio de los pueblos indígenas,  
cuyos ancestros habitaron esas tierras antes de la existencia del Estado moderno.  
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Consulta previa y evaluación ambiental en contexto de deforestación amazónica  
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Sin embargo, esta disposición contradice la jurisprudencia de la Corte Intera-  
mericana de Derechos Humanos, especialmente el caso Saramaka vs. Surinam, donde  
se establece que para proyectos de gran escala con impactos significativos no basta la  
consulta, sino que se requiere el consentimiento libre, previo e informado.  
En consecuencia, la Ley de Consulta peruana puede debilitar los derechos re-  
conocidos por dicha jurisprudencia, ya que incluso un acuerdo con las comunidades  
podría quedar sin efecto si un proyecto es declarado de“interés nacional”o“interés pú-  
blico”, como ocurrió con la palma aceitera en la Amazonía bajo el D.S. N.º 015-2000-AG.  
8.9. En el marco de la Ley Forestal y de Fauna y la evaluación de impacto ambien-  
tal  
Como ya se tiene expuesto, la modificación de la Ley Forestal y de Fauna silvestre ge-  
nera un peligro de deforestación, al otorgar legalidad a desbosques ocasionados antes  
de su entrada en vigencia, pero también a aquellos efectuados después, puesto que el  
Estado no cuenta con la información fehaciente ni el equipo humano necesario para  
tener un diagnóstico completo de la situación de la amazonia, por lo que desbosques  
posteriores, también podrían ser cubiertos de legalidad.  
Es evidente el vicio de inconstitucionalidad que reviste esta modificatoria al no  
haber sido sometida a consulta previa a los pueblos indígenas amazónicos que se ven  
afectados.  
La zonificación forestal, que es la condición sustancial para evaluar y conceder  
autorizaciones de desbosques, o cualquier otra autorización, está retrasada en nuestro  
país, existiendo una brecha de alrededor del 70% en el territorio nacional, como ya se  
tiene expuesto. Por tanto, hay incertidumbre y riesgo de vulneración de los derechos  
territoriales de las comunidades nativas, y del ejercicio de su derecho a la autodetermi-  
nación, al no contar con esta data. Según la Guía del Ministerio del Ambiente, para la  
zonificación forestal, se debe aplicar la consulta previa en la etapa de formulación. A la  
fecha de elaboración del presente estudio, en la página web del Ministerio de Cultura,  
se pudo constatar que no hay registro de algún proceso de consulta previa hasta la  
fecha.  
De otro lado, el artículo 29 de la Ley N° 29763, modificada por la ley bajo aná-  
lisis, requiere que el Estado ejecute la evaluación de impacto ambiental y consulte a  
la población potencialmente afectada por la instalación de un bosque de producción  
permanente de madera u otros productos forestales. La evaluación de impacto am-  
biental, tal como se ha reseñado, es un proceso desarrollado por el Estado, con fines  
preventivos, a fin de contrarrestar el impacto de determinado proyecto o intervención  
humana en la naturaleza. El producto de la evaluación es la certificación ambiental,  
que constituye una luz verde para el desarrollo del proyecto, pero que no se somete  
a consulta, al no constituir un título habilitante por sí solo. Sin embargo, es probable-  
mente el instrumento de gestión que requiere de información social y ambiental y  
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consentimiento directo de los pueblos originarios asentados en las zonas a impactarse.  
Esta característica de la evaluación de impacto ambiental, torna inane a la consulta  
previa e informada a los pueblos originarios, a más que, la deforestación en nuestro  
país se debe principalmente a actividades ilegales, que no requieren de zonificación  
forestal, ni planes maestros, ni consultas ni evaluación de impacto, sino, solamente un  
Estado que continúe relegando la naturaleza y los derechos de peruanos y peruanas  
integrantes de pueblos indígenas.  
9. Conclusiones  
1.  
La Ley N° 31973 fue producto de tres proyectos presentados por bancadas que  
son identificadas con ideologías políticas opuestas, pero que, sin embargo, te-  
nían el mismo objetivo de flexibilizar el régimen de otorgamiento de concesio-  
nes para la instalación de cultivos en áreas que no cuentan con zonificación fo-  
restal.  
2.  
En el procedimiento legislativo de formación de la Ley N° 31973, no se aplicó  
la consulta previa, vulnerando el Convenio N° 169 y la Ley N° 29785, Ley de la  
Consulta Previa, que dispone que los pueblos indígenas u originarios tienen el  
derecho a ser consultados de forma previa sobre las medidas legislativas o ad-  
ministrativas que afecten directamente sus derechos colectivos, y que debe ser  
implementada de forma obligatoria solo por el Estado.  
3.  
4.  
Resulta inadecuado que la autoridad competente para llevar adelante la eva-  
luación de impacto ambiental sea el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego,  
a través de su Dirección de Gestión de Asuntos Ambientales, puesto que es el  
mismo Ministerio el encargado de otorgar las autorizaciones de desbosque, así  
como las concesiones para la instalación de bosques de producción permanente  
en dominio público.  
La evaluación de impacto ambiental, previa al inicio de actividades o de ejecu-  
ción de un proyecto de instalación de cultivos (como sería el caso de cultivos  
alternativos o de productos maderables), resulta incompleta sin la consulta a los  
pueblos originarios, por lo que se debilita la eficacia de esta institución, al pos-  
ponerla a un momento posterior a la evaluación de impacto ambiental. Aunque  
la certificación ambiental no constituye un acto administrativo equivalente a un  
título habilitante resulta fundamental para la ejecución de inversiones públicas  
y/o privadas, y resulta necesario someterla a consulta previa.  
5.  
El resultado del procedimiento de diálogo intercultural que concluya sin acuer-  
do, deja abierta la facultad del Estado de tomar la decisión que considere conve-  
niente, con lo que la voluntad de los pueblos originarios no necesariamente será  
tomada en cuenta, y podría ser preterida frente al “interés nacional” o “interés  
público”, por lo que la consulta previa no constituye una garantía eficaz de la  
protección de sus territorios comunales.  
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